学警参与警务工作的调查探究——以四川警察学院为例

周达銳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

2018年10月，公安部部长赵克志同志在庆祝中国人民公安大学建校70周年大会上强调，警察院校要坚持为党育人、为公安育才的初心和使命，完善人才培养体系，提高人才培养质量，要健全具有公安实战特点的课程体系和教学内容，完善“教、学、练、战”一体化人才培养模式，努力为公安机关培养造就更多高素质专门人才。为贯彻《人力资源社会保障部等六部门关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革意见》（人社部发〔2015〕106号），推进教育教学改革，创新实施“学警结合、校局合作、协同育人”的人才培养模式，构建形成满足学生职业素质培养和岗位能力发展需求的实践教学体系，警察院校制定了学警见习、实习方案。微观上，该方案有助于学警通过参与警务活动将专业理论知识同警务实际工作相结合，利于其形成运用所学知识解决实际问题的能力。宏观上，该方案有助于提升高素质应用型现代警务人才培养质量，引导和促进学警增强对社会基层管理和警务执法工作的认识理解。

当前，我国警察工作任务繁重，警力匮乏，学警队伍广泛地参与了不同层级与规模的警务援助和安保活动，并且出色地完成了安保任务，已然成为警务工作的一支重要力量。加强学警参与警务工作的研究有助于提升公安教育质量，满足警察院校学生职业素质培养和岗位能力发展需求，有利于提升公安队伍总体水平，维护公安机关公权力形象。笔者通过中国知网（CNKI）采用篇名搜索“学警”，得出80个结果。经过对已有研究成果进行梳理分析发现，目前学术界关于学警参与警务工作的研究主要集中在实践教学思想建设、管理模式等方面。可以说学警参与大型活动安保工作的救济机制得到了持续关注，但对学警参与警务工作的现状以及存在问题的实证调查研究缺乏，对学警参与警务工作的角色的定位以及学警参与警务工作的行为边界等问题尚未有研究涉及。基于此，本研究采用问卷调查方式对四川警察学院2016、2017、2018级在校生作为样本进行了抽样调查。发放了问卷350份，去除答项遗漏、缺失、明显与事实不符的，收回有效问卷336份，问卷有效率96%，其中男性学警259名、女性学警77名；2016级105名、2017级76名、2018级155名。采用描述性统计方法分析了学警参与警务工作的现状、工作困境，以此试图厘清学警参与警务工作的行为属性与行为边界，明确学警的角色定位。在此基础上，提出了改进学警参与警务工作的展望思考。

一、学警参与警务工作的现状

（一）形式多样

调查发现，学警通过见习、实习、安保等多种途径参与到警务工作中，其形式包括：参与见习的占96.4%、实习占31.5%、大型活动安保占43.8%、执行其他任务占26.5%（根据四川警察学院人才培养计划，搜集数据时仅有2016级105名学警已完成实习教学）。据此数据不难看出，学警参与警务工作具有广泛参与、属性多元的特点。学警广泛地参与了不同层级和不同规模的警务援助以及安保活动，并且出色地完成了各项任务。

实习见习，是以完成学业为目标的既定教学组成部分；警务援助、安保活动是以缓解公安机关警力不足为目的直接参与的公安工作。前者写入了教学计划，有规划、有预定，依据教学计划按时进行；后者没有既定计划，工作的时间、地点具有极大的随机性，往往需要临时制定工作方案、调整原有计划。前者以学为主而后者以做为主。当然，二者是有机统一的，也是相辅相成的。属性多样化使得学警有较多机会参与多种警务工作，适应不同的岗位需求，有利于其全方位、多角度地了解和认识警务工作。

（二）参与频率高

在调查学警参与警务工作频次中发现：没有参与过警务工作的占1%①，参与警务工作1次的占8%，达到2次的占14.6%，3次及3次以上的占77.4%。该数据直观地指出大多数学警参与警务工作至少3次，表明学警参与警务工作平均频率较高。再者，调查对象中2018级学警占155名，其入学不足1年，参与警务工作机会较少，造成调查数据下行，学警参与警务工作的实际平均频次应当在此数据基础上有所上升。当前，参与警务工作高频化已成为学警参与警务工作的基本特征之一。

（三）服务面向基层

基层警务工作是各项警务工作赖以发展的基石，是公安机关实现其职能的前提条件。服务基层化有利于警力下沉，缓解基层警力不足。2019年4月，四川省公安厅开展了四川万名机关民警“下基层上一线”活动，并取得了显著成效。按照这个导向，学警实践单位的确定已形成鲜明的服务基层化特点。89.2%的学警参与警务工作时服务于基层派出所，10.8%的学警服务于县级及以上公安机关。学警深入基层公安机关学习利于其熟悉基层业务、了解社会，认识警情、社情、国情，磨练了意志品质，增强了公安实战能力。

二、学警参与警务工作的困境

（一）自身定位不精准、执法主体不适格

前文已述，学警通过多元途径，全方位、多视角、高频次地参与到警务工作中。调查显示，学警在民警的指导下警参与过多种警务工作，参与户政服务的占31.5%，社区工作53%，内勤工作44.6%，调解纠纷59.2%，接处警71.7%，值班72.3%，巡逻盘查56%，询问57.1%，讯问50.3%，抓捕犯罪嫌疑人40.2%，安保48.2%，行政处罚19.9%，抢险救灾8.9%（调查结果如表1所示）。警务工作范围广泛、种类繁多，要求具备多种业务能力。依照我国法律规定，其中大部分警务工作只能由人民警察完成。然而，学警实际参与警务工作时，往往因未能精准定位自身角色身份，或是公安机关因警力不足将学警代替民警使用等原因使得学警未能在民警指导下越位越权参与多种警务工作。数据显示，在关于“没有民警的情况下参与过以下哪些工作”的选项回答中，75.6%的学警表示即使没有民警指导也进行过以上警务工作，其中包括：参与户政服务占17.3%；社区工作24.7%；内勤工作31.5%；调解纠纷17.9%；接处警24.1%；值班31.8%；巡逻盘查12.2%；询问23.2%；讯问7.1%；抓捕犯罪嫌疑人3%；安保17.3%；行政处罚3%；抢险救灾3%，有24.4%的学警未在没有民警指导的情况下参与上述警务工作（调查结果如表1所示）。

67.3%的学警在评估自身能力时认为自己已具备独自参与警务工作的能力。然而，询问讯问、行政处罚、巡逻盘查、抓捕犯罪嫌疑人等公安工作具有职权较大、风险较高的特征。学警工作经验不够丰富，专业知识储备较为贫乏，在没有民警指导下开展以上工作不仅会对自身安全构成威胁，同时也很容易造成事倍功半甚至违纪违规的情形。可见，学警普遍过高地评估了自身能力。再者，“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则，且公权力的运作遵循“法无明文规定不可为”的原则[1]。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称警察法）是警察法体系中的根本大法，该法规范了警察以及警察组织的职权，是警察权的根本来源[2]。《警察法》中第7条②、第9条③等规定：巡逻盘查、公安行政处罚等行为的主体必须是公安机关的人民警察。再者，赋予人民警察行使警察权的其他法律法规如《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国反恐怖法》等也明确了行使警察权的主体为人民警察。如果学警仿照民警做出上述行为，将会因执法主体不适格而违法，但此类现象在实践中已屡见不鲜。

表1 学警开展警务工作有无民警指导情况的比较

（二）专业知识储备少，运用法律能力弱

调查对象普遍缺乏专业知识，不能较好地将理论知识运用到实际解决问题中。调查显示7.3%的学警在参与警务工作时总是运用了相关法律知识，15.4%的学警经常运用法律知识，53.8%的学警偶尔运用法律知识，23.5%的学警在警务工作中从未运用过法律知识。在关于“所学理论知识是否能满足所参与警务工作”的调查中，部分可以占58.6%；基本可以27.1%；不可以8.6%；完全可以5.7%。由于法律素养是一个长期积累的过程，再加之部分学警还未系统学习专业核心课程便已先参与到警务工作中。因此，部分学警特别是较低年级学警的专业知识储备比较匮乏。

（三）供给保障缺陷较大，合法权益受损严重

关于“在警务活动中是否享有以下供给保障”的项目调查显示：提供住宿占82.2%④；提供免费饮食占86%；享有额外补贴占8%；未享有任何保障及津贴的占11.6%。数据反映出：约10%的学警缺乏基本的供给保障。其次，通过调查发现，大部分学警，特别是基层派出所的学警基本上都有过额外加班数小时、深夜审讯犯罪嫌疑人后次日照常工作的经历。特别是节假日来临时，有的公安机关将学警安排连续值班一个星期之久，这使得学警产生了巨大心理落差。作为学警的青少年还处于身心发展的阶段，其身体和心理的成长还未稳定，长时间超负荷的工作会影响学警的身心健康。部分学警还表示，在参与警务工作受伤后未得到有效治疗或康复，经过简单治疗后又被安排在岗位上继续工作，对于治疗费用，有的实践单位表示学警受伤不能纳入工伤范围，费用需要自理。以上调查结果直指学警参与警务活动的保障问题。学警在面对繁杂的警务工作的同时还要担心自身的生活起居及衣食住行。供给保障问题严重影响了学警参与警务工作的质量及效率。因此，学警参与警务工作的供给保障制度及因公受伤救济机制亟待完善。

根据调查问卷反馈结果，学警有不同程度的合法利益受损。其中包括：人格权受损的占39.9%；生命财产权5.8%；其他权益23%；未受到侵犯56.2%。在进行调查访谈时，笔者了解到多个学警权益受损的事例。例如，某学警参与一大型活动安保，其职责是负责外围警戒，进行交通疏导。因警方对道路进行临时管制，需要途经现场的车辆绕道行驶。部分车主不理解该行为，与学警发生争执，随着事态升级，车主对学警进行谩骂、嘲笑甚至恫吓。受群众对学警的不理解，缺乏基本的尊重[3]，加之学警缺乏自我保护意识等诸多因素影响，不少学警在积极参与警务工作的同时自身合法权益遭受到不同程度的损害，继而会感到委屈、失落，甚至产生不良心理阴影。在关于参与警务工作时是否感到具有心理压力的调查中，总是具有心理压力的占65.2%；经常具有心理压力的占20.2%；偶尔具有占11.3%；从来没有的占3.3%。学警的心理压力来源于多方面，包括学警家属不支持、群众不理解、高强度的公安工作以及巨大的心理落差等。面对此类心理压力，在没有及时的心理疏导下大多数学警会对警务工作产生误解，工作积极性会受到影响。

三、学警参与警务工作的角色定位与行为边界

（一）角色定位

关于学警参与警务工作的行为属性及角色定位，当前学术界主要有两种观点。其一是“专业警务志愿”说：警察高等院校科学规范组织具备专业警务知识、技能的学生,由当地公安机关统一指挥和管理,以协助完成社会管理、社会服务等人民警察在公权力以外所实施的积极警务工作为任务,充分发挥主观能动性,自愿参与的各类活动[4]。笔者认为，“专业警务志愿”说虽然明确了警察院校、基层公安机关、学警之间的主客体关系，但将学警参与警务工作认定为志愿活动是不合理的。学警参与的警务工作多属于见习、实习、大型活动安保。其中，见习、实习是警察院校的实践教学方案规定内容，安保活动和执行任务大多来源于上级机关指令。而志愿服务指：志愿者基于无偿前提，以促进社会发展为己任，不计个人得失而从事的社会服务工作。志愿活动存在“主观性”“无偿性”两大鲜明特征。“无偿性”是志愿活动最为鲜明的特征。在学警参与警务工作的实践中，学警付出了时间、智力与体力，获得了参与警务工作的经验，取得实践教学学分，部分公安机关也给学警发放了补助、津贴。再者，参与志愿活动是志愿者主观意愿的体现，见习、实习则是为了增加实践教学，而参与大型活动安保、执行任务大多来源于上级指令。显然，从“无偿性”“主观性”这一角度来看，不能单纯地将学警参与警务工作归为志愿服务。

另一观点是“行政辅助行为”说：学警在警务工作中的角色身份属于警务辅助人员，其行为属于行政辅助行为，结果应当归属当地公安机关。行政辅助人不具有行政主体资格,不享有独立的行政执法权,只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权[5]。值得思考的是警务辅助人员的内涵。警务辅助人员可分为狭义的警务辅助人员和广义的警务辅助人员。狭义的警务辅助人员指：在公安机关统一管理下，只从事辅助警务活动的专职人员，其经费保障由国家承担。广义的警务辅助人员指：辅助警务人员从事警务活动的团体、组织、个人在内的所有社会力量的总称[6]。

其实，学警不具备狭义的警务辅助人员所拥有的“职业化”特点，但与广义的警务辅助人员相比，具有“专业化”特征。可尝试将警务辅助人员重构归类，分为专职警辅、专业警辅以及大众警辅。专职警辅人员指在国家经费保障体系下，供警察组织统一管理的从事警务辅助工作的专职人员（此类人员多指服务于警务工作的辅警）。专业警辅人员指利用实习、见习、大型安保活动等途径直接参加于警务辅助工作的学警。大众警辅人员指除专职警辅人员和专业警辅人员以外的辅助警务人员从事警务工作的所有社会力量。学警作为专业警辅人员，以增强对社会基层管理和警务执法工作的认知、理解为目的,在警察院校同服务单位的统一管理下辅助警察组织完成低风险、低自由裁量权的治安管理、社会服务工作。

（二）行为边界

警务工作不但是一个多业务的工作系统，还是一个多联系的有机整体。警务工作十分繁杂，要求过硬的业务能力和较高的抗压能力，开展警务工作对学警来说极具挑战。再者，大多数警务工作需具备民警的执法资质，例如:讯问、盘查、行政处罚等工作。而有的警务工作又具有“保密性”的特殊属性，例如:在侦工作、国保工作、禁毒工作等。这便要求学警参与警务工作时必须要明确自身定位，严守行为边界，不越位越权，依法开展警务辅助工作，因此，明确学警参与警务工作的行为边界是十分有必要的。根据我国现行法律，结合学警参与警务工作的实际情况，可从以下方面界定学警参与警务工作的行为边界。

1.可独自开展的工作。学警在可独自运用法律知识与专业理论处理低风险、低自由裁量权的工作前提下可进行以下工作：信息登记；档案整理；受理较为简单案件的群众报警，接受群众求助，联系上级领导；调解较为简单的纠纷；制作公文和公安法律文书；填写接警登记表等。

2.在民警指导下可协助参与的工作。学警在民警指导下可参与或协助的工作：户政服务、交通管理、入户调查、巡逻盘查、行政处罚、受理案件、调解纠纷、看守守护、安全警卫、安全检查、收集证据、现场勘查、询问讯问、文书制作、接处警、羁押嫌疑人等。

3.禁止参与的工作。禁止学警参与的工作重要有：追缉堵截、单独处警、高度涉密工作、重特大案件侦办、非警务工作、驾驶警用车辆以及其他高风险、较大的工作等。

四、学警参与警务工作的展望

（一）明确角色定位，规范学生管理

学警的本质属性依然是学生。当前，系统学习专业知识，增强公安实战能力是其本职工作。因此学警在参与警务工作时必须明确自身警务辅助的角色定位，正确评估自身能力，严守行为边界，在法律框架下高标准、严要求地积极投身警务实践。然而学警又区别于普通院校大学生，政治性与纪律性是警察院校的立足之本，是警察院校学生的基本要求。学警应当按照习近平总书记提出的“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的四句话十六字总要求参与警务工作。学警还应当加强自我约束，遵守校规以及实践单位相关规定，养成自律意识。在内外部监督下勤学苦练，提升自身素质。四川省公安厅就规范学警见习、实习于2013年签发了《四川警察学院校外实践教学基地建设与管理办法》《四川警察学院示范实践教学基地建设指导意见》，四川警察学院制定了《公安类专业学生假期见习实习的实施方案》和《四川警察学院学生校外实践教学纪律规定》。该类文件、方案具体规定了学警参与实习、见习的相关事宜，使学院学生管理部门、实践单位、学警家属间协作配合，全方位多元主体发挥作用，共同规范了学警在参与警务工作时的管理工作。

（二）强化核心课程，落实岗前培训

学警在参与警务工作时普遍存在专业知识储备不足，运用法律能力弱的现象。只有系统掌握公安基本理论和基本业务技能并运用其解决实际问题，才能成长为合格的公安专门人才。警察院校应当在结合公安工作实际，遵循公安教育规律的前提下通过构建创新型人才培养方案、强化学警专业核心课程，推进教学模式改革，保证学警教学主体地位等举措，使学警在情景性教学中以解决问题为导向，形成专业能力，培养综合素质。特别是要加强对学生现场勘查能力、案情研判能力、警务沟通能力等警务技能的培养。调查显示，学警在参与警务工作前，公安机关普遍未对其开展岗前培训工作，这不利于学警了解该地区的警务工作现状。因而，公安机关应当落实岗前培训，强化专业知识，防止学警因知识脱节而导致运用困难。此外，实践单位在岗前培训时还应当加强纪律教育、严抓警务化管理工作，防止学警因自身行为失范而影响公安机关的良好形象。

（三）完善评价体系，优化奖惩制度

目前，学警参与警务工作的评价方式相对较为单一，成绩评定大多来源于实践机关的鉴定意见，警察院校和学警本人在成绩评定上几乎未发挥主体作用。警察院校在学警参与警务工作时应当派遣本校教师深入学警队伍进行管理与考核，认真调查学警在实践单位的日常表现，将其作为考核的过程性材料，并将学警辅助警务工作取得的成效纳入量化考核。在警务工作结束后应当在学警队伍中组织自我评价与相互交流。其次，优化奖惩制度有利于调动学警积极性，加强自我管理与相互监督，充分发挥学生主体作用。警察院校应当优化奖惩制度，对表现突出的学警予以奖励，出现违纪违规等行为的学警进行惩罚。例如：四川警察学院在2017年对参加“厦门金砖会晤”安保表现突出的学警给与记功奖励，同时也制定了违纪处罚规定，针对学警在实习教学期间的违纪行为，制定了《四川警察学院学生专业实习纪律学分管理办法》，针对请假时间过长、不服从管理安排等问题作出一定的处理。

（四）优化内外环境，健全救济机制

学警参与警务工作的内部环境主要源自公安机关及学警家属。有的学警家长认为，现阶段学警依然处于学习阶段，一方面学警抗压能力弱，社会经验不足，另一方面还未系统掌握理论知识和警务技能，学警不应投入高风险、高强度的警务工作中。对此，警察院校及实践单位应积极消除家长的顾虑，做好协调沟通工作，告知让学警参与警务工作的必要性及可行性，以获得家属的理解与支持，避免学警家长产生心理负担。其次，实践单位要优化内部环境，积极推动学警参与警务工作。一是尽可能保障学警的基本住宿及饮食，提供基本的生活保障。二是要明确学警作为警务辅助人员参与到警务工作中的原则，不将学警代替民警使用，杜绝学警越位越权的现象发生。

学警参与警务工作的外部环境主要源于社会大众。由于社会大众缺乏对学警应有的理解与尊重，加之自我保护能力较弱，学警自身权益受到侵害时往往不知如何维权，他们常常会表现出对公安工作的误解，甚至会留下心理阴影，产生偏激思想，降低参与警务工作积极性。因而需要建立心理咨询机制，防止学警“有苦难言”。此外，还要提升学警的警务沟通能力，积极引导社会大众对学警参与警务工作的支持。优化内外环境是推动学警参与警务工作的重要举措，从当前形势来看是可行的也是亟待解决的。

当前，我国现行法律法规对学警因公受伤的救济机制还处于空白，实践中的学警因公受伤救济制度尚未完善，健全学警因公受伤救济机制已迫在眉睫。学警参与警务工作缓解了基层警察组织的压力，为其提供了辅助性服务。因此，学警因公受伤的费用应当由国家，当然，在参与警务活动期间因违纪违规而受伤的，其结果应当由学警自身承担。2016年12月公安部发布了关于《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》（以下简称《草案》）公开征求意见的公告。《草案》第55条⑤拟定：人民警察院校公安专业学员参加警务实践活动，因公致伤致残或者牺牲的，享受人民警察抚恤等待遇。该《草案》对于健全学警因公受伤救济机制提供了建设性和指导性意见。基于以上事实，本文认为学警因公受伤就医、补偿的经费应当由国家保障，这也是决定学警参与警务工作的行为属性是警务辅助或是志愿服务的关键所在。结合目前形势来看，在《草案》还未实施的情况下，警察院校应当积极引入投保机制，并在实施中同服务单位积极协商，妥善解决学警因公受伤的就医、补偿问题。

[注释]：

①调查中未参与过警务工作的学警为2018级学警，因病未能参与见习教学。

②《警察法》第7条：公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。

③《警察法》第9条：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查;经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定;在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。

④调查中未享受实践单位免费提供住宿待遇的学警部分为自主选择住宿于家中，大多为实践机关无住宿条件。

⑤《草案》第55条：（预备警官）人民警察院校公安专业学员实行预备警官制度。人民警察院校公安专业学员实行警务化管理，在校期间学习、训练、生活、医疗等所需费用，由国家全部承担。人民警察院校公安专业学员参加警务实践活动，因公致伤致残或者牺牲的，享受人民警察抚恤等待遇。人民警察院校公安专业学员毕业录用为人民警察的，应当依照规定与录用机关签订最低服务年限协议。未录用为人民警察或者未满服务年限的，前款规定费用应当予以退还。本条规定的具体办法，由国务院公安部门会同有关部门制定。