组织再造抑或人际关系技巧改善：新时代乡镇政府服务能力建设的核心路径选择

谢 秋 山

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

乡镇政府服务能力建设是乡村治理体系与治理能力现代化的重要基础，是未来国家推进乡村振兴战略的重要保障，更是人民公共服务获得感提升的关键。随着我国城乡“二元”结构的逐步缓解和农村社会的日渐开放，农村社会治理环境正在变得日益复杂，这对农村基层政府治理体系与治理能力现代化提出了更高的要求，与此同时，本应主要承担公共服务职能的农村基层政府却呈现出职能“错位”与政权“空心化”趋势，难以很好地适应新治理环境带来的挑战，更是难以有效承担其应该履行的社会管理与公共服务职能，最终成为影响农村居民公共服务获得感与幸福感提升的重要因素。正是基于上述背景，2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，正式吹响了乡镇政府服务能力建设的号角，明确提出要从强化服务功能、优化资源配置、创新服务供给方式和加强组织保障等四个方面来提升乡镇政府服务能力。但要在农村实现“打通公共服务的最后一公里”，让公共服务的触角延伸到农村社会的每一个角落，进而让广大农村居民与城市居民一道共享改革发展成果、享受均等化的基本公共服务并非易事。

从整体上看，影响乡镇政府公共服务能力建设的因素是多维的，既有乡镇政府组织结构不良、财政投入不足和信息化水平较低等“硬要素”的影响，也有乡镇政府工作人员能力欠缺和服务意识不足这样的“软要素”原因，但作为乡镇政府服务能力系统构建的要素，其中哪些是影响乡镇政府服务能力建设的“牛鼻子”，哪些又是“牛毛”？这是当前我国全面推进乡镇政府能力建设迫切需要回答的问题。基于对这个问题的思考，笔者带领研究团队在湖南省X县较为全面地走访了县政务服务中心、乡镇政府、村委会、部分村民以及在农村创业的中小企业负责人，以期较为深入地了解农村公共服务提供与发展的现状，探寻乡镇政府公共服务能力不足的原因所在，并遵循“目标-制约要素-应对策略”的逻辑思路，提出完善与提升乡镇政府公共服务能力的对策建议，以在农村更好实现“打通公共服务最后一公里”为目标。

二、公共服务提供过程中人力资源能力差距

2017年8月，笔者带领研究团队在湖南省W市X县的Y镇和Z镇就农村基层政府公共服务能力状况进行了实地调研。X县位于湘、粤、桂交界处，是一个国家级贫困县，也是国家扶贫开发工作重点县，但X县青壮年劳动力多在广东或当地县城打工，留守农村的多为老人、妇女和孩子。通过调研发现，政府工作人员的素质、意识与技能等“软要素”是乡镇政府公共服务能力提升的瓶颈性制约因素。

(一)主动服务意识不足与现代公共服务供给方式的缺位

在“政府-市场-社会”的“三元”协同治理框架中，政府通过制度设计和服务提供等方式主动为市场主体与社会主体提供服务是实现“善治”目标的基础。具体到基层治理层面，基层政府树立主动服务意识，积极履行职能，尤其是结合中央有关政策精神积极主动为辖区内的服务对象提供服务，是市场保持活力和社会繁荣发展的重要前提，而在调查过程中笔者却发现农村基层政府缺乏服务主动性意识，甚至对国家倡导的现代化公共服务供给方式也显得较为陌生。X县的F公司是一家成立于2015年注册资本为2000万元的农村创业企业，F公司的目标是以X县为基础，打造城乡沟通服务平台，通过互联网推动X县城乡一体化进程。F公司在X县各乡镇有200多家实体店，实际主营业务是农产品流通、农民生产生活服务和农业科技信息服务，由于农民自身付费接受服务意愿较低，F公司经常免费为农民提供农业技术指导，所以公司自成立以来一直未能实现盈利，亏损运行，同时，F公司也无法从当地政府获得资金支持或从当地金融机构获得贷款支持，按照F公司Y镇分店员工李某的说法：“我们(公司)老板是做好事，为农民服务，却没爹疼、没娘爱。”F公司股东和管理者都忧心忡忡，却束手无策，希望调研人员能够为他们出谋划策①。

在中央政策制定层面，2016年11月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，强调各级地方政府要支持返乡下乡人员到农村创业创新，指出政府要通过财政补贴、政府购买服务和落实税收优惠等政策支持返乡下乡人员利用大数据、物联网、云计算和移动互联网等新一代信息技术开展创业创新，同时，还要将符合条件的返乡下乡人员纳入扶持范围，采取以奖代补、先建后补和政府购买服务等方式予以积极支持。通过调研发现，由政府退休工作人员和返乡农民工构成的F公司股东，都基本不了解国家支持农村中小企业创新创业的相关优惠政策，与之相对应，多数乡镇政府工作人员也不了解国家关于支持返乡下乡人员创业创新等相关政策法规。笔者建议利用政府购买公共服务等方式支持F公司为农民提供农业技术指导服务时，Y镇政府工作人员竟然不知道国家有关推进“政府购买服务”的相关政策②，X县政府工作人员则表示该县属于国家级贫困县，各方面发展较为滞后，尚未考虑把政府购买公共服务方式扩展到“三农”相关领域，所以，X县没有使用过政府购买公共服务的方式在农村提供公共服务。

(二)现代治理理念与治理工具的缺失

国家治理体系与治理能力现代化需要政府在承担“元治理”角色与职能的前提下与多元治理主体进行合作并在综合考虑治理效率与有效性的前提下尽可能利用现代治理工具，但笔者发现农村基层政府工作人员在治理理念与现代治理工具应用能力方面都是极度缺乏的。在Z镇进行的农贸市场秩序整顿活动中，Z镇政府单独执法经常会遇到农户和商贩的反抗，于是，Z镇政府和当地派出所联合执法，慑于派出所民警的威严，农户和商贩会选择放弃反抗，采取表面顺从、背地里行动的策略，玩“猫和老鼠”的游戏，当联合执法人员撤离后，农户和商贩就会陆续返回市场继续叫卖经营。按照Z镇政府工作人员罗某的说法，是“村民把‘游击战’思想发挥得淋漓尽致，脸上笑呵呵，口头允诺不乱摆摊、不乱丢垃圾，等联合执法人员撤离后会立刻返回摆摊，烂水果、烂菜叶依然随处丢弃”。也就是说，面对派出所所代表的强制性权威，菜农和商贩采用的是“弱者武器”式的反抗，表面遵从，内心并不认同，这充分凸显了镇政府在政策执行中的能力不足。

与W市Z镇政府依赖传统的行政管制形成鲜明对比，W市M区政府对城区农贸市场整顿则采取了更为灵活的方式，M区政府在做好服务的同时，利用政府购买公共服务来负责日常秩序的维持，其结果是截然不同的。Z镇政府无法有效应对“弱者武器”式的反抗，结果导致混乱的农贸市场秩序，而M区政府则实现了农贸市场秩序的和谐。表1为Z镇与M区农贸市场秩序整顿过程及结果比较，由表1可见，在市场整顿过程中，M区政府把整顿与管理服务相结合，一方面政府出资修缮和扩充农贸市场，为所有商贩和卖菜农户提供充足的摊位；另一方面，通过收取小额管理费的方式雇佣市场管理员来负责日常的农贸市场秩序维护和卫生服务。这既维护了农贸市场秩序，也让政府能够集中精力关注其他职能领域，避免缠身于琐碎事物中。Z镇政府工作人员陈某也曾明确告诉我们，他们镇上的财政收入还不错，尤其是近年来镇政府大力宣传和推广的烤烟种植基地，每年都能创造近千万元的财税收入③，2016年总财政收入接近1600万元，所以，财政资金并非是影响该镇政府职能发挥的主要制约因素，现代治理理念与现代治理工具应用意识的缺失才是问题所在。

表1 Z镇与M区农贸市场秩序整顿过程及结果比较

(三)公共服务职能的有意虚置

在“没权没钱”而“跑腿办事”持续增加的背景下[1]，乡镇政府“空壳化”已经成为农村基层政权面临的普遍困境，它与以“维稳一票否决制”为代表的异化绩效考核机制相叠加会进一步引致乡镇政府职能异化。职能异化的最突出表现就是乡镇政府高度重视上级政府强调的“维稳”工作，而有意忽略民众急需且中央大力倡导的公共服务职能。在实践中，往往表现为不愿或无力为民众提供相关公共服务，而采取“空挂牌子”虚设新的职能部门的方式来应对中央倡导的公共服务职能。比如，Y镇政府就设有农业综合技术推广服务中心这一职能部门，却与相聚不到一公里的F公司之间没有“交集”，这其中的原因可能就在于乡镇政府有意虚置服务职能机构或部门，这些公共服务机构或部门“有名无实”，既没有专门的办公场所，也没有专职的服务人员值班，如Y镇政府的农业综合技术推广服务中心就与农产品质量监督服务站、化验检测室、党员活动中心、国防教育室和青年民兵之家共用一间办公室，房间里散落着各种健身器材，里面小隔间有一张办公桌，却满是灰尘没有人在值班，也没有看到固定电话机，显然形同虚设。Y镇政府一位不愿透漏姓名的工作人员也表示，之所以“一门挂多牌”主要是因为镇政府没有办公场所，也缺乏人手。事实上，该镇政府大楼只有1～2楼的部分房间有工作人员办公值班，3～5楼的房间均未用于办公，工作人员陈某表示3～5楼的房间都是宿舍，但笔者发现3～5楼的房间里面多数没有床，很多房间门上已经挂满了蜘蛛网，这意味着已经很久没有人使用了，据此看来，乡镇政府缺的不是办公场地，而是“缺人”。在加强对村政府控制和精简乡镇机构政策背景下乡镇政府与县政府一起下派干部到村庄，已经使得乡镇政府日趋“空壳化”[2]，缺乏相关人力去执行民众急需的公共服务职能。

三、以“改善人际关系技巧”为核心推进乡镇政府服务能力建设的行动策略

(一)“改善人际关系技巧”应当成为乡镇政府公共服务能力建设的核心路径

通过调研发现，与乡镇政府组织结构、财政投入和信息化水平等“硬要素”相比，作为基层管理者与服务者的乡镇政府工作人员自身的素质、意识与技能等“软要素”，才是制约当前乡镇政府服务能力提升的瓶颈性因素，而这些“软要素”的作用对象是人类个体，其臻于完善自然也要致力于改变组织中的个体行动者。H.George Frederickson也曾明确指出，在公共组织内部稳定性与外部环境动态性的两难困境中，公共组织有两种方式应对：一是致力于改变组织结构与重新配置工作人员的组织再造(reorganization)，二是尝试改变组织中的人员(to change the people in the organization)，利用人际关系技巧(human relations techniques)[3]。而乡镇政府工作人员自身的素质、意识与技能等“软要素”很难通过组织结构调整来加以改进，必须要借助人际关系技巧的改善来加以完善。

事实上，聚焦于改变组织中的个体行动者已经成为当代公共行政变革时代的共识。正如新公共服务理论的主要倡导者Robert B. Denhardt等所言，在长期内，如果不能给予组织中个体成员的价值与利益关切以足够的关注，那么，组织试图通过生产率改进系统、流程再造系统与绩效管理体系等组织管理手段控制人类行为的理性尝试都极有可能会失败[4]。这也意味着，改变当前提升乡镇政府公共服务能力主要从“改造组织中的人员(人际关系)”的战略高度，聚焦于公共服务提供过程中的最主要行动者——乡镇政府工作人员，致力于提升乡镇政府工作人员自身的素质、技能与思维水平，尤其是主动服务意识与现代治理工具应用意识与应用技能。

从理论逻辑上看，个体才是组织和社会群体的基础与核心构成要素，也是推动组织变革与社会变迁的真正行动者，所以，所有政府建设与政府改革行动都应立足于组织中的个体成员。就乡镇政府公共服务能力建设而言，它是由个体、组织和环境三大要素构成，是以个体行动者为核心的多层次系统，而非三种要素的简单叠加或平等存在。图1为以改善人际关系技巧为核心的乡镇政府服务能力建设路径，由图1可见，作为个体行动者的政府工作人员的服务意识与服务技能是这个多层次系统的核心：一方面，作为个体的乡镇政府工作人员的意识与技能才是影响组织发展与塑造环境、影响环境的核心变量；另一方面，组织与环境约束的主要影响对象也是作为个体的乡镇政府工作人员。有鉴于此，乡镇政府服务能力建设必须从“改善人际关系技巧”的战略高度出发，致力于强化乡镇政府工作人员的主动服务意识、增加其个人知识储备与服务技能，并强化对其资源支持，以提升公共服务能力。当然，在以“改善人际关系”为核心致力于“改变人”的同时，也不能忽视组织和环境方面的变革。要对组织结构、组织行为规则、组织内部资源分配体系进行改革，努力在农村基层形成良好的、积极向上的政治气候和文化，建立向善的制度体系，通过创造良好的环境，以达到激励乡镇政府工作人员自觉提升服务意识和服务技能之目标。

图1 以改善人际关系技巧为核心的乡镇政府服务能力建设路径

(二)致力于“改善人际关系技巧”的具体行动策略

以“改善人际关系技巧”为核心推动乡镇政府服务能力建设的路径有别于以“改造组织”为核心的农村基层政府服务能力建设路径，前者强调的是人力资源开发，立足于改变人的意识、观念与技能，后者强调的是组织结构调整，立足于让组织职能部门设置与政府职能体系相匹配。相较于“改造组织”的路径，“改善人际关系技巧”的路径更接近于政府再造，能够产生更为根本性的变革力量，进而产生更为深远的影响，而要真正实现“改善人际关系技巧”的目标，就需要同时在人力资源开发与制度变革两个层面采取行动。

1.人力资源开发途径

人力资源开发策略的主要目标是通过招聘、教育培训、智力支持体系建设和薪资结构激励等多种手段储存与开发人力资本和社会资本，提升乡镇政府工作人员的服务意识与服务能力。调研发现，农村基层政府服务能力欠缺主要表现在两个方面：一是主动服务意识不足，政府工作人员“重管制、轻服务”，主要精力致力于执行上级政府下派的管理任务；二是跨部门合作能力不足，尤其是应用政府购买公共服务、政府和社会资本合作等现代治理工具的意识与能力较差。就服务意识而言，以全心全意为人民服务精神为指引的主动服务意识，不仅是党章和宪法等法律法规对党员领导干部的要求，也是实现组织目标的重要前提，更是当前提升乡镇政府服务能力的前提性条件。具体来说，主动服务意识是当前国家全力推进公共服务供给侧结构改革的“潜目标”，只有政府具有主动服务的意识，积极主动为市场和社会发展提供足够的公共服务支持，简化市场准入，减少企业和社会组织的负担，才能真正促进“大众创业、万众创新”局面的出现，方便返乡下乡人员创新创业。或者说，类似于工作卷入，只有乡镇政府工作人员能够有卷入地工作才能为广大人民群众提供高质量的公共服务，更好实现提升人民群众获得感的目标。也正是因为如此，有研究者指出，仅有先进的技术、最好的产品、优秀的管理团队和良好的组织结构，并不足以保证成功，只有当组织及其成员的思维习惯均与之相同时，最优绩效才可能实现[5]。但现实却是，当前我国乡镇政府服务能力存在削弱的趋势，特别是贫困地区乡镇政府公共服务能力与公共服务意识都缺失严重[6]。所以，有必要通过招聘选优、教育培训、薪资结构激励和工作环境调整等多种途径提升乡镇政府工作人员的主动服务意识与服务奉献精神，以克服由社会和经济条件不发达所施加的教育和技能限制[7]。尤其是在招聘选优方面，现阶段乡镇政府难以吸引优秀人才加入，严重限制了乡镇政府服务能力提升的空间。未来随着乡村振兴战略推进过程中农村基础设施和公共服务的完善，乡镇政府对于优秀人才的吸引力会逐步增大。但更为迫切的是，要切实提高乡镇政府工作人员的工资待遇和增加其晋升机会，至少确保乡镇政府工作人员的工资收入不低于城市同级别公职人员的薪酬福利待遇，其岗位和职级晋升机会也不低于城市基层政府工作人员，只有如此，才可能在农村相对落后的环境下吸引和留住优秀人才。

政府购买公共服务、政府与社会资本合作以及“互联网+公共服务”等公共服务供给创新已经成为近些年来中央政策构建的着力点，也是当今复杂治理环境下不断满足人民群众对美好生活向往的必然选择，并在城市公共事物治理实践中都得到了较为广泛的应用，而农村基层政府在对现代公共服务供给方式应用方面还存在较大差距。在城市，包括政府购买公共服务、政府与社会资本合作以及“互联网+公共服务”等在内的公共服务供给方式已经得到了较为广泛的应用，让广大城市居民享受到了较好也较为均等化的公共服务，但一个不容否认的现实是，几乎所有的服务供给创新与重要实践都在城市“生根发芽”[8]，农村在很大程度上依然是一个与城市相对隔绝的“孤岛”，沿用着传统的公共服务提供方式。就笔者的调研地区来看，乡镇政府已经习惯于传统的服务供给思维，新服务思想、新服务理念与新服务供给方式对他们而言都显得遥不可及，这严重制约了乡镇政府的公共服务供给能力。有研究者指出，在自上而下的官僚体系下，地方政府官员经常缺乏履行上级任务所必需的教育、技能和经验——更不用说，当这些任务因引入了他们既难以理解也不支持的参与性服务供给过程而变得复杂化的情况[9]。有鉴于此，未来我国乡镇政府能力建设重点应从“政府能力”转向“治理能力”，改变其治理方式和运行方式，让乡镇政府工作人员主要通过沟通、协商等方式动员和协调社会力量来共同应对面临的问题[10]，同时，还要借助于国家政策引导与智力支持，加强乡镇政府工作人员的现代公共服务供给工具应用能力建设，比如，上级政府可以通过政府购买公共服务的方式组织乡镇政府工作人员到高等院校进行学习培训。再如，与推进国家治理体系与治理能力现代化相适应，国家人力资源和社会保障部以及省、市与县级政府人力资源管理部门还可以结合新型智库建设，创造条件引导并充分发挥智库与其他人才资源支持体系在提升乡镇政府工作人员服务技能与服务技巧方面的功能。

本质上，X县乡镇政府在服务能力方面的两点不足与乡镇政府工作人员自身受教育程度有很大的关系。笔者在调研过程中发现当地乡镇干部多为中专文化，主要毕业于当地职业技术学院或是退伍义务兵，很少有人受过高等教育，而小部分受过高等教育的干部也仅为大专学历，相对较低的教育水平既限制了基层政府工作人员对现代政府治理工具的了解、应用与管理能力，也限制了他们基本的学习认知能力，尤其是“学中干”与“干中学”能力。教育所代表的认知能力对于“学中干”与“干中学”至关重要，“学中干”是为了促使“干中学”的发生，是通过实践行动影响自身或他人知识、技能和意向(dispositions)的过程，“干中学”则是通过对过去实践经验进行反思而改进自身的过程[11]。能力建设在很大程度上是一个“干中学”与“学中干”相融合的过程，它要求打破学习和工作的界限，努力做到知行合一，尤其是把“干中学”的学习成果用于指导新的实践。就我国乡镇政府能力建设而言，上级政府，尤其是中央政府不可能掌握所有相关地方知识并为乡镇政府提供事无巨细的全面指导，必须在加强对乡镇政府工作人员教育培训和智力支持的同时，注重调动与发挥乡镇政府工作人员自身的积极性、主动性，引导其创造性地应用地方知识，以提供更为精准化的公共服务。

2.制度变革途径

制度变革策略作用于个体行动者的途径则是约束或激励个人的行为选择。公共部门制度变革有两大目标：一是通过制度约束，改变组织赖以生存的环境或组织文化，间接促进政府工作人员服务意识转变；二是限制政府组织目标的选择，通过政府职能重新定位来引导政府的行为。从制度经济学角度看，制度的关键作用在于界定并限制人们的行为选择，进而降低不确定性[11]。制度的两大组成部分——正式约束与非正式约束之间并非经常在同一方向演进，有时甚至相互冲突，在某种意义上，非正式约束仅是一种组织文化，是正式制度约束实施的环境。所以，有必要以法律法规为代表的正式制度约束是型塑和改变以文化习俗为代表的非正式制度约束的重要手段。换句话说，正式制度规则是改变环境的重要手段，以政治生态、组织文化为代表的环境因素是个人与组织公共服务能力提升的基础与重要约束性因素，乡镇政府服务能力建设必须立足于这个环境。

现实中的乡镇政府服务能力建设环境并不乐观，以“官僚主义文化”为例，国家法律法规是坚决反对官僚主义的，但官僚主义文化却在包括乡镇政府在内的政府部门甚为流行。为了实现提升乡镇政府服务能力的目标，有必要通过正式制度变革改造不利于乡镇政府服务能力建设的官僚主义文化环境。考虑到人类生活的社会特性，人类个体实践行动能力的强弱不仅取决于个体的素质和特点，而且还会受到其所处环境的调节，能力建设也就意味着开发个体的素质与特点以及塑造个体行动的组织与社会环境[12]。以乡镇驻村干部为例，他们是基层党委政府与群众最直接的联络员、勤务员，他们是“打通公共服务最后一公里”的重要力量，其也关系到服务质量与人民群众的公共服务满意度和获得感。在调研中笔者发现，乡镇驻村干部面临的工作环境不容乐观，Z镇一位陪同调研入户的驻村干部罗某认为乡镇干部，尤其是乡镇驻村干部在官僚主义文化环境下很艰难，属于“弱势群体”，在官僚主义环境下，一个“合格”的乡镇干部要有“三个肚子”——“气、酒、饭”。“气”，是要能“受气”，同时忍受来自群众的抱怨之气和来自上级领导因对任务执行不满意而发的“脾气”；“酒”，是要能陪上级领导喝酒；“饭”，饭局多，要随时陪吃饭，既要陪领导吃饭，也要和群众一起吃饭聊家常。

由此可见，以官僚主义为代表的不良亚文化已经成为影响乡镇政府工作人员服务能力提升的重要因素，以正式制度变革加速改造“流行”于政府部门的以官僚主义为代表的不良亚文化已经迫在眉睫。因为，除非对公共官僚体制所赖以生存的制度环境进行再造，否则，任何努力也只能产生边际改进[13]。未来，党中央和国务院必须通过优化制度设计，尤其是优化地方政府激励机制设计，并结合反腐倡廉工作，清除以官僚主义为代表的不良亚文化在政府组织内部的影响，引导乡镇政府工作人员“以人民为中心”，聚焦于为人民服务，而不是为上级领导服务，努力建设与“服务型政府”建设目标相适应的、以全心全意为人民服务为核心的公共服务文化。同时，也是更为重要的，要切实改进乡镇政府绩效评价奖惩机制，可考虑由中央政府统一确立最低权重比例，大幅度增加辖区居民公共服务满意度在乡镇政府干部绩效考核评价中的权重，将考评结果作为乡镇领导班子建设和干部选拔任用、评优评先、培养教育、管理监督和激励约束的重要参考[14]。

当然，制度作用于“改善人际关系技巧”的途径远不止改造环境，还可以通过限制组织选择来影响个体行为。具体来说，可以通过完善乡镇政府公共服务职能相关制度设计，强制或引导乡镇政府及其工作人员专注于公共服务职能。至少要把公共服务职能置于市场监管和社会管理职能之上，尤其是要避免把维稳作为头等重要的大事来抓[15]，避免用“维稳”替代“服务”的倾向。如果党中央与国务院制定相关法规强制要求乡镇政府必须设立独立的农业信息化服务办公室和设置专职履责工作岗位，并结合明确的岗位问责机制，就可以有效避免乡镇政府公共服务部门的“空心化”与“形式化”，避免类似于Y镇政府农业综合技术推广服务中心这类公共服务部门“形同虚设”的情况出现。

总之，与改造组织相比，通过人力资源开发和制度变革致力于“改善人际关系技巧”，应该成为未来我国乡镇政府服务能力建设的着力点。当然，无论是“改善人际关系技巧”，还是“改造组织”，在政府能力建设过程中都不能忽视资源支持的重要性，因为“巧妇难为无米之炊”，资源支持对于乡镇政府组织及其工作人员履行公共服务职能而言都是必需的“材料”，但与组织改造一样，与“改善人际关系技巧”相比，资源支持并非未来乡镇政府公共服务能力建设的“杠杆性”“瓶颈性”制约因素。

四、结论与讨论

新时期推进乡村振兴伟大实践和进一步推进乡村治理体系与治理能力现代化建设的落脚点都是人民，尤其是提高人民群众的公共服务获得感和幸福感，这些都离不开乡镇政府服务的支持，但要切实提升广大农村居民的公共服务获得感与幸福感，就必须把中央政策宏观指引与地方政府，尤其是与乡镇基层政府工作人员的创造性行政实践结合起来，通过一步一步的实际行动让广大农村居民感受到实实在在的公共服务温暖，这就需要国家从“改善人际关系技巧”的战略高度出发，致力于提升乡镇政府工作人员的公共服务意识与公共服务能力。就“打通公共服务最后一公里”的最终目标而言，当前提升乡镇政府工作人员服务能力不仅要通过人事与制度领域的变革，提升乡镇政府工作人员的主动服务意识与服务能力，还要适应第三方治理兴起的发展趋势，成为明智的掌舵者，积极利用政府购买服务、政府与社会资本合作等市场化公共服务供给方式，以提供更有针对性的精细化服务。同时，也要要求乡镇政府工作人员与广大农村居民打成一片，做一个田间地头的行者，而不是高高在上的指挥者或公共服务垄断生产者。只有如此，党中央与国务院的公共服务政策精神才能够与农村居民公共服务需要之间完成无缝隙对接，让广大农村居民切实体验与感受到党与政府的用心、用情、用力，获得实实在在的公共服务获得感。事实上，为了完成扶贫攻坚任务，W市于2017年6月正式启动了为期半年的“三走遍三签字”活动④，力争让辖区下属政府部门工作人员走到人民群众中间，但这仅是一种临时活动，尚未制度化、常规化。未来有必要把此种做法进一步推广应用，并形成常态化、制度化，这也就要求包括乡镇政府在内的地方政府工作人员要在思想意识上做到“一枝一叶总关情”，真正把“全心全意为人民服务”作为自己的工作行为准则。

注释：

① 访谈过程中，有公司员工甚至把调研团队成员误认为是城里下乡的记者，要求调研者多帮他们宣传和报道。

②Y镇政府工作人员也表示未看到上级政府下发的有关支持返乡下乡人员创业创新的文件，笔者在网络上也未找到相关文件。在全国很多地方，不仅省市两级政府都制定了专门的落实文件，甚至县级政府也制定了相关实施意见。比如甘肃省平凉市静宁县人民政府为支持农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新，根据《平凉市人民政府办公室关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，出台了《静宁县人民政府办公室关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》。

③事实上，为了推动烤烟种植，X县政府还专门设有“X县烤烟工作办公室”，为县财政全额拨款的正科级事业单位，是参照公务员法管理的单位，同时，W市也设有专门的“W市人民政府烤烟工作领导小组”。

④W市的“三走遍三签字”是指，市委市政府主要领导走遍贫困人口集中的乡镇，即走遍贫困村比例占总村数50%以上的乡镇，其他市级领导带领驻村帮扶后盾单位走遍联系县区所有贫困乡村；县区委书记、县区长走遍辖区内所有贫困村；乡镇党委书记、乡镇长走遍辖区内所有贫困户。“三签字”即贫困户脱贫摘帽，除扶贫对象签字外，乡镇、村与扶贫工作队共同签字负责；贫困村脱贫出列，由县(区)委常委会研究，县(区)委书记、县(区)长签字负责；贫困县脱贫摘帽，经市委常委会研究，市委书记、市长共同签字后报省扶贫开发领导小组研究。