城市社区治理机制创新路径探析——基于制度、组织、模式的三维框架分析

任 雪

（中央民族大学 管理学院，北京 100081）

社区作为城市社会的基本单元，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基层场域。城镇化带来的社会变迁给城市社区发展增添活力的同时，也使得城市社区承载了更加多元的社会功能。习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡、社区。”[1]近年来我国在城市社区治理上进行了积极的探索，体制机制转型、组织结构调整、权利与义务关系重塑等变革更加凸显了社区在我国城市治理体系中的重要地位。中国共产党十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。[2]本文以制度、组织、模式为城市社区治理机制创新的价值内核，分析三者在城市社区治理机制创新中的功能和作用，在此基础上探讨以制度完善、组织协同、模式升级为导向的城市社区治理机制创新的路径。

一、新型城镇化与城市社区治理的意蕴

城市是人类聚落的一种形式。自工业革命以来，城市在世界范围内迅速发展。2008年全球城市居民人数首次在历史上超过农村居民，预计至2050年，世界人口的70%可能是城市居民。[3]20世纪80年代以来，伴随着工业化、信息化、全球化的深入推进，我国城镇化开始加速发展，越来越多的人离开乡村进入城市，超大城市、特大城市的数量不断增加，表现出以人口集聚为主要特点的发展特质。截至2015年，我国千万人口超大城市已达到15个。[4]据统计数据显示，2017年末我国的城镇化率达到58.52%，比1978年提高40.6个百分点。[5]城镇化是现代化的重要标志和必由之路，城镇化进程带来了社会结构的转型、产业结构的转型和文化结构的转型。这些结构变迁带来的转型，在城市空间的表现形式上凸显出城市功能的多样性和结构的复杂化，在城市治理制度的安排方式上凸显出推进城市社会治理现代化要达到的精细化与专业化水平。城市化的过程就是从小社区（Gemeinschaft）到大社会（Gesellschaft）的过程。[6]然而城镇化的速度和质量受到地域环境、经济水平、文化风俗等多重因素的制约。随之而来的人口聚集、交通拥堵、环境恶化、居住拥挤等一系列“大城市病”给城市治理带来了诸多的挑战。

随着我国工业化、城镇化进程进一步发展，社会经济结构加速转型，城乡社区日益成为社会群体的交汇点、社会矛盾的积聚点和社会治理的着力点，[7]20城市治理与社区建设紧密联结起来。作为国家治理体系的根基，城市社区治理不仅关乎着党和国家大政方针的贯彻落实、社区居民的切身利益、城市社会的和谐稳定，还是国家治理能力在城市治理中的直接体现。增强社区居民的归属感和认同感、提升社区居民的生活幸福指数是国家治理体系和治理能力现代化在城市社区治理中的直接反映。由于各个地区特点迥异，不同类型的城市社区应采取因地制宜的方式，推动城市社区治理现代化。党的十九大报告以“共建共享共治”新理念打造社会治理格局构想的提出，充分展示了合作性、公共性、多元性应用于城市社区治理中功能和意义。在此背景下创新城市社区治理机制，不仅要完善社区治理制度、重塑社区组织秩序，还要探索符合城市社区发展且具有本土特色的治理模式，为解决城市社区治理面临的困境提供政策上的支持和技术上的保障。

二、制度、组织、模式：创新社区治理机制的价值内核

改革开放以来，在城市基层治理制度的变迁过程中，我国社区治理机制经历了从单位制到街居制再到社区制的转变。“后单位制”时代的城市社区一方面被赋予了更加多元的功能和更加丰富的特质，另一方面社区服务、社区自治、社区协商、社区监督、社区执行等功能的发挥需要协同多元主体共同参与得以实现。社区治理机制是社区治理所涉及的主体、制度、环境等要素构成的形态及互动结构，[8]这些要素通过一定的制度规范相互影响、相互作用，在整合社区资源、发挥社区功能的基础上推动城市社区治理体系的良性运转。城市社区治理机制的创新就是以社区为载体，完善治理制度、重塑组织秩序、升级治理模式的有机互动过程。

（一）制度完善：创新社区治理机制的保障

制度在国家治理过程中起着根本性、全局性、长远性的作用。国家治理能力是国家制度供给的能力，[9]国家治理体系和治理能力现代化就是制度的现代化。[10]制度的现代化是社区治理体系和治理能力现代化的前提条件。作为国家治理最基层的空间，城市社区是国家权力基础和市场社会基础的叠合体，[11]有效的城市社区治理机制需要多维度、多层次的制度保障。从国家治理的宏观层面来看，城市社区治理现代化是国家治理体系治理能力现代化宏观政策语境下，社区治理制度的完善、社区组织的协同和社区治理模式的优化。2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的颁布从完善治理体系、提升治理水平、补齐治理短板、强化组织保障多个维度对加强城乡社区治理提出了具体要求。党的十九大提出，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，为城市社区治理机制创新搭建多元主体参与平台、规范多元主体参与秩序提供了制度保障。从国家治理的微观层面来看，城市社区治理现代化是以社区这一政治场域、社会场域、生活空间场域为载体的具体治理实践的探索。创新城市社区治理机制需要以科学、规范的制度建设，调整社区治理与城市现代化发展不相适应的行政机制和组织结构，在政府、市场、社会等多元主体之间形成协调、有序、共商的互动与合作机制。

（二）组织协同：创新社区治理机制的动力

社区治理是一个有机生态系统，社区治理的良性运转和善治的实现需要各参与主体发挥自身的积极作用。近年来，伴随着服务型政府理念和基层治理经验的积累与实践，社区逐渐成为“领导”“服务”“自治”等功能于一体的治理单元。作为居民生活的社会场域，城市治理体系的功能越来越明晰，尤其是治理主体发挥的作用以及各参与主体的互动，直接影响着社区治理体系的运行。城市社区治理主体可以分为不同类型。以权力属性为衡量标准，城市社区治理的主体可以分为权力主体和非权力主体。以功能属性为衡量标准，可以将城市社区的治理主体分为体制内单位和体制外单位。体制内单位包括街道办事处、社区党委、居委会、驻区政府单位等组织构成的政治组织、经济组织和文化组织。体制外单位是由物业管理公司、业委会、市场主体、居民自治组织、非政府组织以及社区志愿者构成的新经济组织和新社会组织。[12]45-49城市社区治理主体的类型参见图1。

作为社区治理机制运行的核心，社区内组织之间的互动直接影响着社区各治理主体间协同共治的效果。社会治理新格局正在尝试着对传统政府治理结构和权力运行方式进行再造，着力重构政府、社会、市场、民众之间的新型关系，通过协商、合作、互动、共赢的方式，实现资源整合、秩序构建和治理效能提升。[13]创新社区治理机制正是在这样的背景下，通过厘清治理主体的权责功能、整合社区的内外部资源、调动参与主体的积极性，形成协同共治的治理格局。

（三）模式优化：创新社区治理机制的优势

治理模式和治理机制的互动直接影响着社区治理体系的运转和社区治理能力的发挥。作为将治理为核心的行动逻辑落实到具体实践中的转换阀，社区治理机制的功能和价值可以通过社区治理模式的应用得以呈现。改革开放40年来，随着市场机制的引入和逐步完善，城市社区治理机制经历了“单位制—街居制—准社区制—居社分离制”四个阶段的制度变迁。在社区建设政策的指导下，不同的城市结合其发展阶段、人口构成、资源配置等特质，通过对社区制度框架、组织体系、规则制度等要素的不断调整和优化，探索出了各具特色的社区治理模式，形成了以政府主导型、市场主导型和社区自治型为范式的治理模式。城市社区治理机制类型分析具体参见表1。

近年来，社会结构的变革促使社区治理模式在城市治理现代化的浪潮中不断优化升级。从参与主体的角度来看，社区治理呈现出由单一主体向多元主体转变的形态；从社区功能的角度来看，社区的治理方式呈现出“管理—服务”双轨并存的形态；从资源配置的角度来看，多元参与主体互动机制的构建是提升社区资源动员能力的有效举措；从治理模式的角度来看，城市社区治理的模式可以归纳为政府主导型、市场主导型和社区自治型三种类型。社区治理机制的转型可以给社区治理模式的优化升级提供宝贵的理论储备和经验借鉴。

三、城市社区治理机制创新的路径探析

中国社区是中国制度自信、理论自信、道路自信和文化自信的凝结和汇聚。[14]作为国家治理最基层的空间场域，社区要直接面对着城市社会治理中的各种问题和挑战；作为资源整合的社会场域，社区要针对不同主体的治理需求进行合理的资源调配；作为基层权力结构的政治场域，社区要厘清参与主体间的权责关系。创新城市社区治理机制就是要通过整合社区资源，协调社区的政治场域、社会场域、生活空间场域间的关系，形成多元主体协同共治的治理格局。社区治理机制的基本结构参见图2。

图1 城市社区治理主体的类型

表1 城市社区治理机制类型

（一）加强以党建引领为核心的城市社区治理体系建设

市场经济的发展推动了社会结构的转型，城市社区治理的环境由计划经济时期相对单一、封闭的形态演化成多元、开放并存的格局。城市社区的治理主体和参与主体也开始逐渐从体制内单位向体制外单位扩展，形成了以社区基层党组织、居民委员会为内核，驻区单位、新经济组织和新社会组织等为外延的新局面。面对城市社区治理主体和参与主体的多元化发展趋势，社区治理的提出给传统意义上的社区建设注入了新的活力。基层党组织建设是城市社区治理的重要突破口，加强以党建引领为核心的城市社区治理体系建设，旨在推动基层党组织重心下沉，延伸到街道社区，全面激活基层党组织的引领、动员功能。

从治理机制来看，要强化社区党建机制，推动基层党建与社区治理制度的互相嵌入。城市社区治理与基层党建在主体、目的、形式等方面具有天然的耦合性。城市社区治理善治的实现需要城市社区治理与基层党建的相互嵌入与有机结合。通过区域化党建、网格化党建、枢纽化党建制度创新，完善党组织的基本设置，建立基层党组织全面覆盖社区的网络体系。从治理模式看，要形成以社区党委为核心的协同参与模式。基层党组织要健全“小网格、大党建”的工作机制，一方面在社区居民、“两新”组织、驻区单位中树立党建协同参与社区治理的合作意识，加强社区各基层党组织之间的互动，增强基层党组织的凝聚力。另一方面建设社区服务型党组织，创新党员联系群众、服务群众机制，鼓励社区党员志愿者积极参与社区治理，充分发挥社区党组织在辖区内社会性、群众性、公益性工作中的领导核心和主导作用。[15]140

（二）优化城市社区多元参与主体治理协同机制

党的十九大以来，增强社区认同、升级社区服务、协调社区利益的提出，给城市社区多元主体构建新型合作关系提供了新的目标，即建立起人人参与、人人尽责、人人共享的城市社区治理机制。从社区资源配置的层面看，要整合社区资源，激发多元主体参与社区治理的活力。

首先，要根据社区特色，发展社区内生型的自治组织。社区居民的需求是推动社区发展的核心，创新城市社区治理机制就是要根据社区居民的实际需求，培育功能多样的社区自治组织。通过鼓励居民积极参与社区志愿服务、开展文化娱乐活动、打造品牌项目等举措，增强社区居民的社会责任感、社区归属感，提高社区居民自我服务、自我管理的能力。

其次，要因地制宜地开展社区营造，为社区治理提供专业化的服务和咨询。一是通过政府购买服务的方式，从社区服务的多样性、专业化层面升级社区的服务管理。通过协商、合作、共建等方式，提升社区管理公共事务、提供公共服务、开展文化建设的水平。二是加强社区专业社会工作人才队伍的建设。要积极探索建立健全社区人才队伍培养的长效机制，提升社区工作者的职业能力和专业水平。

（三）完善城市社区公共服务网络体系

城市是优质公共服务资源高度集聚的地理空间，其本质在于提供优质的公共服务，城市的发展有赖于优质公共服务提供支持。[12]17城市治理现代化进程中，传统的街坊社区、单位社区和现代的商务社区、商品房社区交错并存的格局给城市增添了多元文化色彩，同时也对城市社区的公共服务提出了高效、精细化的更高层次的要求。完善城市社区公共服务网络体系需要优化升级城市社区治理模式，遵守传统规范、秩序并将现代科技嵌入其中。

图2 社区治理机制的基本结构

首先，建立“以居民需求为导向”的公共服务供给模式。运用社区的网格化治理，在基层政府和社区居民中搭建便捷的双向沟通机制。一方面促使社区工作者扮演好社区治理的组织者、协调者、倡导者的角色，使得社区的资源得到充分利用；另一方面使居民更好地行使表达权和参与权，让基层政府更加了解社区居民接受公共服务的偏好，以此协调好城市社区公共服务的公平性和差异性，提供更加符合居民需求的公共服务。

其次，发展智慧社区公共服务的治理模式。智慧社区建设的提出给城市社区治理增添了信息资源互联、科技嵌入的元素，提升了社区公共服务的智能化、精细化水平。发展智慧社区公共服务治理模式，一方面要通过搭建社区共享信息资源平台，充分发挥社区信息资源的综合利用效率，提升社区公共服务智能化；另一方面要将新媒体技术嵌入社区治理，充分发挥网络社交平台积极的功能，拓宽居民参与社区公共事务的渠道，将传统的治理方式与科技、信息技术融合，建立全面化、智能化的城市社区公共服务网络体系。

四、结语

城市社区治理既是城市治理的重要组成部分，又是国家治理现代化在基层的具体实践和探索。中国城镇化的快速发展给城市治理带来了新的挑战，使得城市社区治理存在诸多难点。因此，当前我国的城市社区治理不仅要加强理论层面的深入研究，还要探索符合城市现代化发展趋势的治理路径。

制度、组织、模式是城市社区治理运行的基本要素，也是创新城市社区治理机制的三个基本维度。城市社区治理机制的创新是城市社区治理实现社会化、法治化、智能化、专业化的必经之路。因此，在推进城市社区治理现代化的进程中，必须以制度的完善、组织的协同、模式的升级为重点，以加强社区党建引领体系建设、优化参与主体协同治理机制、完善社区公共服务网络体系为范式，通过科学、理性、有序的规范为城市社区治理机制创新提供制度保障；通过扩大参与主体、重塑组织秩序为城市社区治理机制创新搭建互联互动的有机网络体系；通过资源整合、结构调整，升级城市社区治理模式。城市社区是中国社会的基层单元，推动城市社区治理现代化，要在创新以制度、组织、模式为核心的社区治理机制的基础上，发挥社区功能，提升社区温度，增强社区魅力，将城市社区建设成和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。

（责任编辑 王 昕）