行政协议中行政机关的救济途径

苏羽佳 冯天成

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

根据新《行政诉讼法》的规定，如果行政机关不履行或履行行政协议存在瑕疵，协议相对人可依据该法以诉讼的方式来维护自己合法权益。但是反过来，如果行政机关的合法权益受到损害的话，行政机关又能以何种方式来寻求救济呢？学界众说纷纭，各种声音比比皆是。有学者认为，就救济方式而言，行政机关可通过民事诉讼方式；也有学者认为申请法院非诉执行也不乏是一个很好的救济途径。究竟谁对谁错，行政机关如何寻求救济，这是行政协议司法制度完善亟待需要解决的问题。

一、提出问题

先看如下这两个案例。首先，关于浙江省平阳县国土局诉该县美得公司行政协议纠纷一案。2013年3月，平阳县美得公司通过公平竞标竞得平阳县南雁镇土地开发权，同年4月该公司与平阳县国土局签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称“《合同》”），约定价格为916万元，价金平均分两次支付，每次458万元。第一次支付时间是在2013年4月19日之前，第二次是在同年6月19日之前。但是至原告起诉之时，该公司只支付第一部分金额458万及违约金，但是第二部分的金额未能支付。现平阳县国土局诉至法院请求解除其与该公司的《合同》。该县法院经审理后，认为该《合同》所涉内容是行政协议的类型，在性质上应归属于行政行为，所以不属于民事诉讼受案范围，故驳回起诉，并告知该县国土局可以申请人民法院以非诉执行的方式寻求救济。

其次，再看一下巫山县抱龙镇政府就其与扶江河之间签订协议产生纠纷诉至人民法院一案。

巫山县抱龙镇政府就《洛阳电站投资开发协议》（以下简称“《协议》”）于2007年与扶江河之间达成合意，另外又签订了补充内容，补充内容与《协议》具有同等效力。合同签订后，扶江河根本没有履行合同义务，相反擅自将该工程项目转让给第三方。抱龙镇政府认为，扶江河构成合同违约，导致合同目的不能实现。《协议》约定，洛阳电站的所有权仍由抱龙镇政府保留。于是抱龙镇政府诉至巫山县法院。巫山县法院认为，扶江河违背了合同约定的权利义务，擅自将工程转让给他人，导致洛阳电站投资开发商主体资格混乱，构成合同违约。与上述案例不同，巫山县法院不仅受理了该案件，而且还依照民事诉讼相关法律规定判定行政相对人扶江河承担合同违约责任。

尽管是个案，可以看出，在司法实践中，同一类型的行政协议纠纷也会得到不同的处理结果。立法上的空白和不确定，导致在实践当中，行政机关寻找救济途径存在困难，其合法权益难以得到预期和稳定的保障，最终影响行政协议相对人利益的实现。所以，有关行政机关的救济途径，亟待立法上予以明确的规定。

行政性和合同性是行政协议行为的两种不同属性，但是此种行为从根本上是为了更好地进行公共管理，因此行政性较为突出。另一方面，因协议行为合同性的特点，导致行政机关强制力弱化，其合法权益也存在遭到损害的可能。随着我国法治进程

二、困境之根本：权利救济途径的缺失

步伐的加速，行政相对人法制观念普遍提高，实践中更应该以平和目光来看待协议双方的地位以及权利义务，明确行政机关救济途径。

（一）立法上的空白

随着政府多元化的职能转变，行政协议纠纷形式越来越多样化，“通过行政合同达成行政目的，已经成为现代社会中行政主体不可或缺的一种法律手段。”[1]立法上的空白导致行政机关救济秩序混乱这一问题也越来越突出，现实中法院对行政协议纠纷的处理结果，为行政协议制度的完善提供了实践基础。只有理论和实践的双重结合才能更好地完善行政协议制度。《行政诉讼法》规定，行政机关不履行或未按照约定履行行政协议，协议相对人有权起诉。但是，如果协议相对人的履行存在问题的话，立法并没有明确规定行政机关的救济途径。法律保留为进一步发展行政协议制度提供了更多空间。

（二）没有统一的法律适用标准，导致适用法律存在困难

上文所述，行政协议中行政机关被排除在行政诉讼起诉主体资格范围之外，并且我国《合同法》及相关司法解释也没有涉及对行政协议行为定性的规定，这就导致司法实践中法院对同类行政协议案件的处理各不相同。比如在一些案件中法院认定行政机关有权直接申请强制执行的资格；也有些案件中，法院按照普通民事纠纷案件进行处理，法院“同案不同判”的现象触目皆是，法律适用存在很大阻碍。

（三）立法目的难以实现

首先，行政协议中行政机关救济途径立法上的不全面导致行政机关获得救济的方式难以统一，不利于行政机关权威的树立，最终损害的仍是协议相对人的合法权益。

其次，这种立法上的空白有可能被错误理解为行政机关凭借其行政优益权的优势地位，根据协议履行情况进行单方变更或解除行政协议。这种解读其实是过分强调了行政协议的行政性，而忽略了其契约属性。但如果行政机关不享有此种优益权，同时还无权提起行政诉讼，行政机关的救济途径必然会陷入两难境地。就目前《行政诉讼法》对行政协议的具体规定来看，这其实是对行政协议相对人的过度保护，却忽略了行政机关的合法权益。这种过度偏向性保护使行政机关的合法权益缺乏保障，不利于行政协议目的的实现。

三、行政机关救济途径的改革——行政处理先行解决途径

通过以上分析，可以看出，困境的原因究其根本就在于立法并没有明确救济途径。救济应当优于权利。不断完善细化行政机关的救济途径，统一法律适用标准，形成一个可操作性强的救济方式，对立法和司法实践都是十分必要的。

（一）行政处理先行解决途径的证成

1.国外纠纷解决模式的借鉴意义

行政机关能否直接强制执行行政协议，其实质也就要明确行政协议履行中，行政机关是否具有强制执行权的问题。在法国行政法学界，行政协议行为被认为是行政机关一方作出的行政行为，因此基于维护公共利益，法律赋予行政机关一些行政优势，例如代表当事人履行的权力和终止合同的权力。因此在法国，对于此类纠纷，行政机关可直接强制执行该协议约定的内容。但同为大陆法系国家的德国却采用了不同的解决方法。法国行政法理论侧重于行政协议行为行政性的属性，即处于维护公共利益的目的，但是德国却把关注点放在行政协议行为契约性的一面，所以在德国，行政机关是否享有直接强制执行权是基于当事人双方是否就强制执行权问题在协议中达成合意，如果达成共识，行政机构可以在执行时直接执行协议。因此，在多数情况下，德国行政机关会与公民之间就该问题进行事前协商，一方面，如果行政机关在行使强制执行权过程中，公民有异议，则可直接针对强制执行权提起诉讼，提高纠纷解决效率，另一方面这种规定也解决了行政机关自身救济方式的问题。

这两种解决方案都映射出两国不同的法律背景，虽然对解决此类案件都发挥了积极作用，但是对我国而言两者都不能被采用。法国行政主体享有过高行政特权，结合我国现实国情，这种做法极易导致特权腐败现象；德国行政协议过分强调协议的合同性，与我国行政协议制度的价值取向存在冲突。

现有法律明确规定，就强制执行权而言，只有法律才有权规定。笔者认为，解决此类纠纷，可以适用行政机关先行处理的救济途径，也就是首先由行政机关先行进行处理，把此种处理行为作为申请人民法院强制执行的前提和基础，只有在行政机关先行行为来催告、督促行政协议相对人履行，其仍不作为的情况下，行政机关才有权申请法院强制执行行政协议。为了统一适用此种救济，笔者认为由法律对强制执行权设定规定例外——行政机关没有权力强制执行，只能申请法院执行。这样的例外规定，一方面由人民法院统一对案件作出处理，进而保证纠纷结果的合法性和公平性；另一方面，在受理此类案件过程中，法院需要审查对方的违约情况和行政机关的非诉申请，这样有利于防止协议相对人因行政机关的单方面申请而受到损害。

2.行政机关申请法院强制执行问题

对行政机关能否直接申请司法机关强制执行，学界声音众多。福建省南安市人民法院的王小金法官和洪江波法官建议在行政相对人违反行政协议时，行政机关凭借行政优益权通过催告、处罚等形式，实现督促行政相对人履行协议的目的，经过行政主体催告或者处罚，相对人仍不履行合同义务的，行政主体可以向法院申请强制执行；[2]全国人法法工委行政法室的童卫东副主任认为公民、法人或者其他组织一方不履行合同，行政机关为了公共利益，可以根据法律、法规、规章或者合同约定，做出单方决定，实现行政目的，作为合同另一方的公民、法人或者其他组织不执行的，行政机关可以申请法院强制执行。[3]

可以看出，虽然这些学者提及的前置程序的具体内容可能有所差异，但是基本思路还是一致的。亦即协议相对人履行存在违约，行政机关就此情形可先行作出一个具有强制力的行政决定，如果其对此决定仍不作为，行政机关便有权申请强制执行该协议。

（二）行政处理先行解决途径的展开

目前我国对于行政处理先行解决途径的讨论还处在理论论证阶段，对于实施中具体措施如何展开还没有进行深入研究。形成一个统一的救济途径，对于解决行政相对人不履行行政协议进而引发的纠纷，是至关重要的。接下来本文将详细论述这一救济途径的具体建构。

1.行政机关先行进行处理的具体措施

（1）增加公开与告知制度

虽然行政协议被冠上“协议”之名，但实质上还是为了公共利益，本身还是行政行为。从法学基础来看，行政协议和民事协议的区别，就在于两种协议涉及的利益主体范围存在差异。民事协议只是涉及到协议两方当事人的利益；而行政协议关系到整个公共利益，不特定第三人的合法权益也被包含其中，因此，针对此类纠纷，行政机关先行采取制裁措施时，适当公开措施内容是必要的。公开制度利于化解与行政相对人之间的矛盾和冲突利益、进行有效的沟通协商，催促协议相对人履行协议约定义务，进而更好实现协议设定的目的。

（2）引入听证制度

听证制度虽起源于西方，但是在我国得到广泛应用。行政优益权在行使过程中都与行政相对人的利益甚至公共利益密切相关，无论其程度、时间或方式如何。所以举行听证，一方面有利于行政相对人充分表达自己的意见和想法，与行政机关之间达成很好的沟通；另一方面通过相对人的陈述，行政机关也可得知行政协议本身存在的履行障碍，有利于行政协议得到更好的实施。

“有权不能任性”，听证作为一项规范行政优益权的制度，其程序复杂，如果在任何情况下都可以采用的话，不仅不能实现该制度的初衷，维护行政相对人的合法权益，同时还会降低司法解决效率。因此，听证制度的引入，不管是在听证主体的类型，还是在听证范围等其他方面都要进行一定程度的规制。

首先要适当扩大听证主体的范围。虽然行政协议行为是契约性的，但也不能忽视其行政方面。行政协议行为关乎众多主体的合法权益。因此，为了行政协议目的实现，在立法上应当扩大申请听证主体的范围，不仅包括行政协议相对人，而且包括协议行为有关利害关系人。

其次，建议规制听证范围的内容。为平衡行政协议各方利益、防止行政优益权的滥用，在扩大申请听证主体范围的同时，也要对听证范围进行一定程度的规制。就监督检查权而言，该权力的行使贯穿整个行政协议履行的全过程，是程度最轻微的行政优益权，对行政相对人影响最小；行政机关通过行使该项权力，有利于提高对行政协议履行过程的监督力度。如果将该项权力的行使纳入听证范围，不仅过度扩大了听证范围，而且也会降低司法效率。就强制执行权而言，根据《行政强制法》的规定，行政机关设定强制执行权，应通过听证会的形式，来听取社会公众的主张和意见。既然行政强制权在设定过程中就受到如此严格的限制，倘若在行使中再次举行听证会，则为一种重复累赘，视为司法资源的浪费。

2.行政机关申请法院强制执行的程序问题

根据前面所述，对于此种类型的纠纷，行政机关需以相对人在行政机关先行措施阶段不作为，为申请法院强制执行的前提。所以，行政相对人在此期间作为与否，决定了纠纷在这个阶段能否得到解决。如果行政协议相对人依行政决定完成行政义务，那么纠纷就可以在此阶段得到解决；反之，行政机关在满足一定条件下可申请法院寻求救济。有如下条件：

（1）协议相对人对行政机关先行制裁行为没有复议、诉讼。先行制裁行为在作出之时便具有确定力，但并不是立即需要执行，而是应当给予协议相对人履行或寻求救济的期限，期限届满后，其不作为，并且没有诉讼、复议，那么行政机关便有权申请强制执行。

（2）履行催告的程序，并给予协议相对人申辩的权利。这不仅是行政机关申请非诉执行的前置程序，而且是正当程序原则在解决此类案件过程中的具体体现。

以上所述两个条件，笔者认为应当同时具备，不符合其中任一条件，行政机关都没有权利申请法院强制执行行政协议的有关内容。并且，法院在审理此类案件过程中，要分两步走：首先，有必要先审查行政协议的内容，确定行政协议本身不违反法律的强制性规定，然后该协议才可作为实施的依据；其次法院需进一步审查行政机关在履行协议和先行制裁行为过程中其行为是否合法适当。

四、结语

在服务型政府的理念不断深入人心、政府向社会购买公共服务不断推进等多重因素的作用下，合作行政已成为一种“新常态”，而“合作行政的参与方式主要是契约治理形式”。[4]立法上已经赋予行政协议独立的法律地位。但由于我国实际情况及立法上的落后，就目前来说，行政协议纠纷的救济途径仍存在缺陷。面对这种情形，笔者认为，行政机关通过诉讼的方式寻求救济不适合此类纠纷的解决，并且与我国行政诉讼的理念相冲突。相反，申请法院非诉执行的方式，既能够保证行政协议的行政性，同时又能够保障该纠纷得到公正处理。行政协议救济途径不断完善，才能保证行政机关更好地发挥行政管理职能。这也是当前依法行政的应有之义。