校园欺凌的法治应对及应注意的几个问题

倪昕 赵芷涵

校园欺凌的法治应对及应注意的几个问题

倪昕 赵芷涵

（安徽粮食工程职业学院，安徽合肥，230011）

校园欺凌事件对欺凌学生、被欺凌学生和旁观学生的身心健康造成了不可逆转的伤害。关于如何控制并校园欺凌的发生，世界各国都进行了有益的尝试并积累了宝贵的经验。日本及台湾地区相关立法经验的研究结果表明，分三步逐步将校园欺凌纳入法治轨道，并以法治思维进行妥善应对是通行的做法。

校园欺凌；法治；立法；责任。

引言

校园欺凌在中小学相当普遍，华东师范大学姚建龙教授在2016年4到6月对全国29个县104825名中小学生的抽样调查发现，学生欺凌发生率为33.36%，其中经常被欺凌的比例为4.7%，偶尔被欺凌的比例为 28.66%。[1]犯罪学家研究发现，青少年中从不犯罪或越轨的孩子很少，在每名青少年的潜意识中，都有适度违规的冲动，不管是出于叛逆还是好奇。欺凌行为会对欺凌双方甚至旁观者的身心健康造成伤害，国内外因为欺凌导致学生死亡、自杀的案例不胜枚举。欺凌者被贴上“小恶霸”、“坏孩子”的标签，受到老师、同学的指责、孤立；被欺凌者在心灵上留下了挥之不去的阴影；旁观者则受到暗示和纵容，总之欺凌事件没有受益者。如何预防、减少校园欺凌行为，当务之急，还是要对校园欺凌给予足够的重视，从事关人民群众根本利益，事关亿万家庭幸福安宁，事关社会大局和谐稳定的高度来看待和应对校园欺凌。应对校园欺凌不能仅靠道德、教育来约束，不仅低效无效还可能使欺凌行为人更加有恃无恐。校园欺凌的解决需要我们增强法治意识，按照习近平总书记的要求，将社会治理纳入法治化轨道，在法治框架下研究解决校园欺凌现象。

一、将校园欺凌纳入法治轨道有基础

近年来，我国高度重视校园欺凌的预防、治理工作，陆续出台了一系列文件，开展了系统的治理。2016 年4月，国务院教育督导委员会办公室印发的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，在全国开展了为期九个月的专项治理；同年11月，教育部等 9 部门联合印发的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》；12 月，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》，将学生欺凌和暴力行为预防与应对纳入安全专项督导工作；2017年11月，教育部等十一部门印发了《加强中小学欺凌综合治理方案》；有的省份也相应制定了实施方案，总体来看，这一系列文件规定对避免和减少校园欺凌发挥了重要作用，虽然也还存在位阶较低、主体责任落实不到位、制度措施不够完善、教育惩戒依据不足、尚未形成工作合力等方面的问题，但应该说为把欺凌纳入法治轨道打下了良好的基础，积累了很多有益经验。

二、国外境外有成功立法经验可借鉴

日本和台湾地区跟我们一样，都属于大陆法系，他们对校园欺凌的立法开始的早、研究的深、应对的实，非常值得我们学习借鉴。日本2013年制定了治理校园欺凌的法律《校园欺凌防止对策推进法》。为全面、深入了解校园欺凌的实际状况，日本政府和教育主管部门收集了大量一线数据，学校、地方团体、学校自行收集、整理和上报数据，教育主管部门通过问卷调查印证，对数据造假、隐匿等追责，同时市民、记者和社会团体等第三方独立调查进行监督，确保主管部门收集的数据可信度，这些数据得到学者和社会第三方广泛认可。政府主管部门收集的数据为制定法律奠定基础，同时使法律制度更符合实际、具有针对性。日本立法规定全国性法律是原则不能违背，但各地区、学校可以根据本地本校实际情况制定防治方针，原则性灵活性相统一使治理措施更有针对性。日本的制定的《少年法》、《少年审判规则》，使所有的校园欺凌行为都有可能被纳入犯罪范畴，只是适用不同于成人的处罚体系。[2]这种制度设计，即保护未成年人，也对校园欺凌行为形成了威慑力。日本刑法采取定性立法模式，即只要是盗窃行为不论数额都构成犯罪。这种立法模式使所有的校园欺凌行为都可以构成犯罪，从而使当事人受到法律的约束，对学生和家长形成威慑。日本校园欺凌立法中规定政府力量为主，社会、学校、家庭多元主体共同治理，同时立法明确规定各主体权利责任。[3]为及时有效处理校园欺凌问题，法律规定政府部门根据实际需要可以在学校设立校园欺凌问题对策联络协议会。为有效防治校园欺凌事件，日本法律还规定，学校要培养学生高尚情操、提高学生交流能力从根源上防治校园欺凌行为。法律还规定及早发现校园欺凌，有效保护欺凌受害者的举措。

台湾地区也构建了完备的防制校园欺凌的法律体系，由一部法令《校园霸凌防制准则》、三部行政规则《校园霸凌防制准则》、《各级学校防制校园霸凌执行计划》、《各级学校推动友善校园周活动规划》组成。[4]该法律体系责任主体明确，操作性强。学校作为领导力量贯穿校园欺凌应对的全过程，避免了治理过程中各管一摊，相互扯皮的低效局面。台湾地区“早期发现—评估确认—及时处理—追踪辅导”的四步走策略，通过制度规定流程，让制度具备可操作性和极高的效率。台湾地区校园欺凌治理立法位阶高，法律规范紧密结合当地实际，充分运用当地学校、社会力量，治理措施具体、高效，值得借鉴。法律规定学校成立防制校园霸凌因应小组作为学校霸凌事件处理的常设机构，它以最直接、高效的方式主导着本校的校园欺凌处理流程，统筹校园欺凌的应对工作。[5]在评估确认阶段，法律规定校园霸凌因应小组在受理申请3日内召开会议对事件进行处理，并在2个月内处理完毕。在事件的处理过程中台湾地区采取WISER 三级辅导工作模式，在日常教学中台湾教育部门注重通过教学内容设置及开展相关活动对全体学生进行欺凌防制初级发展性辅导，在欺凌事件发生后学校成立霸凌辅导小组，制定详细的辅导计划对欺凌当事人进行二级介入性辅导，若经二级介入性辅导仍未改善的，请专业的咨询、医疗机构试行矫正、治疗即三级处遇性辅导工作。台湾地区建立有追踪辅导机制，对学生进行追踪辅导，并且辅导记录移转该生后续就读学校。

三、分“三步”推进欺凌立法有可能

不要把立法看得太神秘，立法通俗的讲，就是特定国家机关依照一定程序，制定或认可行为规范的活动。广义上的立法从位阶上分，有法律、行政法规、地方性法规、规章，规章又分国务院部门规章和地方政府规章。法律，由全国人大或人大常委会通过，有严格的立法程序，目前针对校园欺凌来制定法律，时机还不成熟，必要性也不大，有大材小用之嫌；行政法规，由国务院制定，以国务院令形式发布，目前也还不够成熟；地方性法规、地方政府规章在没有上位法依据的情况下，对校园欺凌进行开创性立法，难度很大，动力不足，除非某省份出现校园欺凌极端事件或影响范围大、影响程度深的大范围校园欺凌事件，成为长期挥之不去的焦点和热点；比较而言，在总结近年来防治校园欺凌经验基础上，研究制定部门规章是比较现实、比较可行的，从长远来谋划，可以先制定教育部规章，对校园欺凌治理进行系统规范，后总结完善制定行政法规，最终推动校园欺凌防治单独制定法律。

四、欺凌立法需要重点关注几个问题

校园欺凌立法在系统总结我国已有“红头”文件基础上，要用系统思维，立足于综合施策，及时把那些实践证明行之有效有效的举措上升到法治层面。

（一）重视对学校教职工进行欺凌干预和预防培训

不管立法工作走到哪一步，加强对学校教职工欺凌干预和预防培训是最紧迫、最见效的办法。学校教职工在教学一线，与学生朝夕相处，是校园欺凌苗头最有可能的发现者、干预者、应对者，提高教职工有效防治学生欺凌和暴力的责任意识和能力水平，对减少、避免校园欺凌最直接、最见效、最经济。在学生受到伤害前就帮助学生学会应对策略，让学生能够分辨欺凌、反对欺凌、免受欺凌伤害，在学校形成不容忍任何形式的欺凌的氛围，对学校教职工进行欺凌干预和预防的专业培训很有必要。

（二）重视对欺凌行为的早发现、早干预、早解决

对一个学校、班级而言，对欺凌行为的早发现、早干预是最重要的，把欺凌行为扼杀在萌芽状态是最大的成功。欺凌行为一旦开始，后果就不可避免，并且会随着时间推移，恶果逐件显现。在校园欺凌事件中，及时驱离围观者，批评教育欺凌者非常关键，当没有围观者的时候，欺凌事件的恶劣性质会下降，欺凌时间会缩短，围观人数越多，欺凌者的快感和被欺凌者的痛苦也就越大。[6]

（三）充分调动学校、家庭、社会方方面面的作用

预防处理校园欺凌问题必须对欺凌者实施必要的教育和惩戒，但将欺凌的责任完全归于欺凌者并不合适，也不公平，学校、监护者甚至社会也要承担一定的责任。学校要落实好学生在校期间监护、宣传、报告、干预、适当惩戒的责任；学生监护人要教会孩子认识行为的边界，对已经出现的欺凌行为进行疏导引导，承担赔偿等义务；社会组织作为专业的社会力量，也要多关注校园欺凌行为，积极协助学校妥善应对欺凌事件提供专业支持。

（四）完善欺凌处理的程序性规定

程序正义越来越得到社会大众的认可，处理青少年之间的问题更应重视程序性规定，在他们幼小的心灵播撒下程序正义的种子。在台湾地区《校园霸凌防治准则》中，有一半以上的篇幅是对欺凌处理的具体程序进行规范。借鉴台湾地区做法，我国未来立法可以要求学校成立一个专业性的校园欺凌处理机构，一旦发生欺凌问题，该机构即启动问题处理程序，处理欺凌问题应采取言辞审理，要求欺凌者、被欺凌者与他们的监护人都应一律到场，并允许本校学生旁听。要对欺凌处理机构的处理决定不服的可以允许其申诉，明确申诉情形和申诉机关。[7]

（五）注重形成权责分明的治理模式

台湾地区、日本专项立法都设立了责任明晰的问责机制。我国未来欺凌立法中，要对地方政府、教育主管部门、各类学校、家庭的责任义务做明确规定，明确他们的责任范围、责任期间，督促各类主体各司其职、各负其责，形成多元参与而又权责分明的治理模式。[8]目前的国内立法，难以找到对校园欺凌责任的明确划分，刑法对未成年人也无可奈何，年龄小于14岁的未成年人犯再严重的罪行也免于刑事处罚，14到16周岁的未成年人只需要对几种极为严重的犯罪承担责任，只能按《民法》或者《治安处罚条例》处理当事人，对学生、家长没有威慑力，不利于在全社会形成对校园欺凌零容忍的社会氛围。

（六）注意与现行法律法规规章的衔接

如果第一步制定教育部规章，囿于规章权限的有限性，要注意与现行法律法规的衔接，做好与《民法总则》、《治安处罚法》、《未成年人权益保护法》等法律的衔接，更好的发挥他们治理校园欺凌的合力。

[1]姚建龙. 防治学生欺凌的中国路径:对近期治理校园欺凌政策之评析[J]. 中国青年社会科学, 2017(1):19-25.

[2]任海涛,闻志强. 日本中小学校园欺凌治理经验镜鉴[J]. 复旦教育论坛, 2016,14(6):106-112.

[3]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校园欺凌[J]. 中国人民大学教育学刊, 2017(4):19-28.

[4]刘旭东. 以学校为主导:台湾校园欺凌治理经验[J]. 河南师范大学学报, 2018(5):143-150.

[5]刘旭东. 以学校为主导:台湾校园欺凌治理经验[J]. 河南师范大学学报, 2018(5):143-150.

[6]专家谈校园欺凌：孩子们应补上社会化教育这一课[OL]. http://cul.chinanews.com/gn/2016/12-19/8098307.shtml, 2016-12-19.

[7]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校园欺凌[J]. 中国人民大学教育学刊, 2017(4):19-28.

[8]任海涛,闻治强. 日本中小学校园欺凌治理经验镜鉴[J]. 复旦教育论坛, 2016,14(6):106-112.

Legislative Response to Campus Bullying and Relevant Several Problems for Attention

NI Xin & ZHAO Zhi-Han

Campus bullying events will cause the irreversible negative physical and mental harm to the bullied, the bullies and bystanders. As far as how to control and prevent campus bullying is concerned, beneficial attempts have been made across the world and valuable experience has been accumulated. Investigation on relevant legislative experience in Japan and Taiwan shows that it is a common practice to put campus bullying on the course of rule by law with a three-step strategy and deal with it properly according to the rule-by-law thinking.

campus bullying; rule by law; legislation; responsibility.

G47

A

1009-1114（2019）03-0090-03

2019-07-20

1. 倪昕（1983—），女，江苏盐城人，硕士，安徽粮食工程职业学院讲师，研究方向为教育法、民商法学；

2. 赵芷涵（1984—），女，湖南常德人，硕士，安徽粮食工程职业学院图书馆员，主要从事图书情报工作。

研究项目：安徽省人文社科重点项目“新时代法律视角下校园安全保障体系研究”（SK2018A1025）阶段性研究成果。

文稿责编 高武