政府治理视域下 思辨式公众参与路径优化

王子昀

〔摘要〕 思辨式公众参与政府治理可增强政府治理能力，强化政府治理的责任感，提升政府治理的效率和效能。实践中，我国思辨式公众参与政府治理还存在一些不足，如政府与公众的协商合作理念尚未成熟、公众监督行政机关的体制机制不完善、政府治理中的思辨式公众参与效能评价体系不健全等。为此，政府治理主体应协调行政组织意识和公众个人利益认知间的关系，从立法层面规范思辨式公众参与公共政策制定的相关规则，建立健全思辨式公众参与政府治理的效能评价体系，以提升思辨式公众参与政府治理的效率和效能。

〔关键词〕 思辨式公众参与;政府治理;效能评价

〔中图分类号〕D63   〔文獻标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）06-0076-04

党的十九届四中全会公报指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。目前，各级政府承担的社会治理责任越来越大，涵盖的范围越来越广泛，这将促使政府改变治理思维和治理方式，从公众的根本利益出发，多层面、多维度、多向度地提升政府治理效能。我国政府治理开始寻求更有效的治理模式即协商民主下的多元主体治理模式——思辨式公众参与政府治理模式。思辨式公众参与政府治理应是多元主体通过深入调查与分析，以思辨的、协商的和理性的参与过程，考量各方利益相关者的诉求和以公共利益为导向的各方利益的平衡，最终达成合理、高效的政府决策及公共政策的运行。实践中，思辨式公众参与政府治理已取得了显著成效。

一、思辨式公众参与政府治理的实践价值

社会的多元化发展和思维价值观的多元化对现代公共行政提出了多向发展的需求，当代的政府治理开始寻求与公众合作协商以及在对抗辩驳中的互相妥协来达成管理的终级目标。国家的社会性与义务性强调，必须保障公众能动的社会参与权的实质性，而这一保障的重要途径就是公众参与国家管理事务，促进权力机关提升治理社会事务的积极性、能动性与责任性，以达到政府治理的良善态势。政府治理的主要内容包括自身的组织建设、社会公共事务的处理决定和对经济政策以及市场运行的行政决定等 〔1 〕。公众参与政府治理的效能需要提升，思辨式公众参与模式无疑是符合新时代政府治理各项事务的合理机制。思辨式公众参与政府治理可增强政府治理能力，强化政府治理的责任感，提升政府治理的效率和效能。

（一）思辨式公众参与强化了政府及多元治理主体的责任能力

思辨式公众参与相比传统的公众参与模式，更多强调的是政府治理多元主体的反思性 〔2 〕，其目的是增强多元治理主体理智地处理复杂性事务的能力和承担公共政策决定与实施的责任能力。政府与公众间存在的相互依存关系使得公众参与显示出强烈的表达意愿 〔3 〕。公众参与平台的多样化和政府治理形态的多元化，促使参与治理各项事务的公众与政府相关人员选择理智与慎思，在反思自身责任性和社会事务的复杂性基础上，参与的根本特质已经转化为理性的、协商合作式的和思辨式参与模式。公众不仅在参与政策法规制定过程中表达自己的思想，而且在公共利益导向下，参与到政府治理过程中并通过与行政机关的讨论、商谈等方式达到公共治理良善这一价值目标 〔4 〕。从政府的角度来看，理性协商与辩论质询的过程就是一个深度调研与深入思考的过程，这一过程促使政府在治理决策过程中能更加了解民情、民意、民事，政府更能反思在治理过程和公共政策运行中的自身能力建设，反思与社会组织和经济组织间的合作能力，反思政策制定的目的与公共利益的契合，反思公共政策的实施是否与民意相符合。政府组织建设和治理的出发点是人民的利益和公共利益，公众的建议与积极参与在任何公共政策的制定过程中都有着举足轻重的作用。首先，思辨式公众参与因参与意识、参与方式、参与事项等随着政府治理事务的扩大而发生很大改变，因此，只有采用理性对话、思辨论证、协商治理等模式，才能强化党领导下的政府责任与公众责任，强化各治理主体的认同感和责任感。其次，思辨式公众参与促使政府反思内部组织建设与思想建设以应对复杂的社会事务，促使社会组织和经济组织反思协商意识和合作能力，进而促进政府治理的合理化，提升政府的责任感。最后，思辨式公众参与模式的实践强调各治理主体间的相互促进、相互监督，进而推进参与主体的各项能力建设。

（二）思辨式公众参与增强了政府的回应性和社会多元主体间的良性互动

公众的知情权、提供反馈意见以及参与政策制定的权利应规范化地体现在国家的法律与政策中。政府相关部门在执行法律和行使公权力的过程中，对公众的权利行使有回应和回复的义务与责任，负有监督和监察责任的相关组织尤其应该保障公众在参与政府治理过程中行使自身的权利。首先，思辨式公众参与在提升社会与公众责任感的同时，也促进政府在行使公权力过程中及时提供足够的信息咨询、国家法律法规和理论支撑，提高政府回应的质量和效率。其次，思辨式公众参与意识的增强，推动了政府—公众间审慎理性协商下的良性互动过程的循环。多元主体间的对话过程建立在各方对政策法规深度了解的基础上，建立在理性认知下的利益诉求的表达上，政府与公众协商、理性对话提升了政府政策制定过程的高效性、合理性，并为政策顺利实施奠定了良好的基础。再次，随着网络科技的发展，思辨式公众参与强化了政府与公众在信息化过程中的平等性，政府及其行政人员的理性与学习力、公民的思考辨别力随着信息化的发展而得到加强。最后，思辨式公众参与强调理性的沟通、共识、共建、共治，实现了公共利益最大化和社会利益的合理平衡状态，提升了公共政策制定的科学化水平，使政府治理目标顺利达成，并在此过程中提高了多元治理主体间的协商能力、服务能力、合作能力和责任能力。

（三）思辨式公众参与提升了政府治理的效率和效能

思辨式公众参与的核心在于参与各方主体通过理性的思考与辨析，在与相关社会实际相结合的情况下参与行政事务，极大地提升了政府治理的效率和效能。公众在公共政策制定程序中介入越早越能发挥其参与和提供咨询的积极推动作用，政府制定公共政策的任何阶段都需要公众的积极参与和公众经过理性思考后的建议、意见，对于公众的咨询、质证、意见表达过程，政府已提供足够的信息与国家政策法规信息，提供足够的时间以便公众进行充分的思考和对相关信息的整理与整合，从而提升了政府治理的效率和效能。目前，新科技发展为电子政府的建设及思辨式公众参与提供了更多的沟通方式与沟通渠道，促进了政府政策制定与实施的及时性、迅捷性、效益性，相应地也提升了政府治理社会事务的效率和效能。

二、思辨式公众参与政府治理模式存在的不足

公众参与政府治理的方式是多种多样的，目前，随着网络技术的不断发展产生了更多样化和更有效的参与方式，如政府政务大厅中的一站式办理公务、网络民意征集、线上预约申请、政府权力机关APP等方式，极大地增强了政府治理的便捷性，优化了政府治理的效率。但从我国各地的实践来看，个别地方单纯的听证程序和制度，通常因为公众在表达言论和意见时不能与政府机关进行充分辩论而得不到有效响应，以至失去其原有的价值，公众参与的实质性目标没有达到预期的效果，导致我国在思辨式公众参与政府治理过程中还存在一些不足。具体表现在以下几个方面：

（一）政府与公众的协商合作理念尚未成熟

实质性的公众参与需要政府、社会、公众的共治与自治 〔5 〕，公众通过建议和协商来影响行政决策，通过参与过程提高彼此的信任感以达到政府良善治理的目的，这种良好的互动关系提高了政府的治理效率。以往，我国的行政管理有一部分沿用的是下级服从上级和层级领导的工作方式，这一工作方式虽然总体上提高了行政效率，但同时凸显了政府的治理理念更多的是关注行政机关的管理权威而不是在政府指导下与公众的合作治理。近年来，以迅速发展的网络科技为支撑的行政部门APP服务方式、政府在城市规划中的网上征求意见方式、专家团队在治理决策过程中的意见稿方式等已在政府治理过程中被广泛采用，但政府与公众的合作互动关系在利益衡量过程中做到协商、理性依然存在一定的阻碍因素。在公共政策制定过程中，利益相关人的观点和态度有时未得到应有的重视，有些政府相关部门缺乏审慎思考的过程与及时理性回应的程式。从公众角度来看，他们在政府治理过程中有时处于被动参与的状态，同时，在与政府沟通过程中，利益相关群体可能更加关注自身个体利益，提出的意见、建议往往很不系统、很不完善，没有更多地考虑公共利益与社会利益，缺乏理性的研究分析，与政府的合作理念尚未成熟，更缺乏处理多元治理主体间在理性和审慎基础上协商共管与思辨式合作关系的能力。

（二）公众监督行政机关的体制机制不完善

政府治理的新型管理模式对行政机关提出了更为严格的责任规范，即政府在社会治理中应该具有反思性的规划和反思性的自我规制，这一自反性建立在政府管理机关和公众社会间的双向互动关系基础之上。政府在治理过程中，不仅应该具有反思有益经验的能力，而且应该具有反思自我建设与内部治理的能力，同时面对纷繁复杂的社会事务还应该具有前瞻性与规划性，此时，如果没有合理充分的思辨式公众参与，对于社会事务的治理结果和政策制定往往是不全面、不完善的。目前，在政府治理过程中，由于政策制定者对政策实施结果的不确定性以及公众对政策支持的不确定性，使得行政管理过程和政府实践过程推进缓慢，其根本原因在于公众参与监督的不到位。在一些区域，思辨式公众参与更多的是表象化或者形式化的过程，缺乏实质性的对话、协商与理性参与利益表达过程，因而，政府治理在一定程度上很难真正实现公共利益的最大化。

（三）政府治理中的思辨式公众参与效能评价体系不健全

政府在公共政策制定过程中与公众间的协商、思辨关系，需要政府相关部门运用一定的技術能力和信息资源来评估强化。目前，我国政府在制定公共政策过程中的征求意见稿或公众听证制度往往只注重程序性的过程输出，对于公众参与结果的评价往往偏重于表面的数据统计，至于公众参与的实效性和对社会产生的影响，以及理性化的公众意见表达对政府机关工作的实际影响往往没有统一的评价标准和体系。公众与政府相关部门的良性互动所达到的民主是长期发展的过程，思辨式公众参与效能的评价体系也需要从长远发展的角度来建立，而目前这方面的工作还存在一定的差距。

三、思辨式公众参与政府治理路径的优化

政府治理要求为公众提供服务和对社会事务进行管制。在思辨式公众参与模式下的政府位于多元权力的核心，权力下放和分权治理模式是政府治理的发展方向。以政府治理为核心，进行各项资源整合，从多元主体的组织能力和组织权限到多元主体间的协调能力和协调管制权限的整合，有利于促进政府治理发挥全局性的责任功能。但无论何种形式的治理，都是政府与社会协同治理的手段和过程，只有政府、社会组织、公众同时具备理性、慎思性、互通性和辨识能力，才能增强其良好的信任度以实现国家利益和社会利益的最大化。笔者认为，我国思辨式公众参与政府治理的有效路径应从以下几个层面考量：

（一）政府治理主体应协调行政组织意识和公众个人利益认知间的关系

良好的行政治理模式是服务型政府在当代可持续发展语境下的必然选择，相应地政府与公众的关系也发展到新型的合作伙伴关系，基于这一新型的关系，政府治理和公众个体利益的协调与保障不可避免地需要双方进行对话和咨议。从行政机关的角度出发，政府不仅需要保障国家和组织机构的利益，同时也需要在行政程序中实现自我合法化、自我管理合理化，以及对社会、公众进行必要的培养以营造良好的互动氛围。还需要在对政府治理事务理性认知的基础上，进行自治与共治的协调，协调自我管理和合作治理、资源共享与资源分配、利益衡量的互惠互利等。政府治理主体欲协调行政组织的主动意识和公众个体利益认知间的关系，首先要搭建互相了解和互相合作的平台，可依托网络完善电子政务建设，使政府治理主体间方便、快捷地沟通、协商社会事务。其次，应对行政人员和参与政府治理的公众、组织进行针对性的教育和培养，制定一定的行为守则和奖励制度，以提高其积极参与意识和治理责任感。最后，政府相关人员对自己所承担的社会职责也可通过网络平台、运用互联网技术发布到政府网站，提请社会公众监督其政务的完成情况，强化社会组织和公众个人对政府制定公共政策能力的认知，提升社会组织与政府间的信任度。

（二）从立法层面规范思辨式公众参与公共政策制定的相关规则

政府治理的重心应放在强化政府的公开透明性、回应性和咨询的可达性上，在治理过程中，相关部门应明确与公众协商共管的事项范围、公众参与的咨询程序、政府对咨询与协商结果的回应、相关人员引导有效咨询的能力等，并且应体现在我国的立法体系中，使得思辨式公众参与政府治理模式进入法治化发展轨道。目前，我国在公众参与政府治理制度的建设方面，并没有形成统一完善的规范性制度，只是对政府信息公开制度进行了规定。因此，对于公众参与协商制定公共政策的政府治理体系而言，完善思辨式公众参与制度的相关规定是提高公众参与有效性的基础。政府应在新时代的治理模式下，首先明确政府职能与权力配置要制度化、法治化 〔6 〕。其次要制定相关的政府协商咨询守则，强调政府咨询的回应机制和资讯的透明性、可达性。这一咨询守则应包括政府协商的范围、事项、程序，协商共治的责任承担，协商治理的回应机制，政府部门引导协商治理的能力建设等。

（三）建立健全思辨式公众参与政府治理的效能评价体系

实质性的公众参与需要公众在参与过程中的理性思维与理性决策，以及和政府组织间在利益考量过程中的良性互动 〔7 〕。这种理性原则针对三方利益主体即政府人员、专家和公众在行政决策过程中的审慎、辩论和思考，可以对行政机构的决策权以及信息权起到真正的制约作用。政府在与专家和公众的对话过程中通过理性的辩论、多方信息的交流、自我反思与利益的衡量等评价系统，基于对行政管理事项的深刻理解和对社会公众的重新认识而作出最终的恰当性公共决策，以达成公众参与的实质性目标。在评价体系建立过程中，从一开始的资料调查到政策预测目标，可以运用模糊综合评价方法，评价因素则包括公众参与广度、公众参与答辩质证记录、政府服务能力、政府咨询、政府回应、协商程序等。从程序中的各项任务评价到最终的评价值，都要把思辨式公众参与的实质性评价转化为一定的定量评价体系，最终成为政府政绩考核的常态影响值。思辨式参与模式的评价体系和评价专门机构的设置是公众参与效能提高的必要途径。在公众参与模式上应选择适合我国国情和社会发展的方式，可先以居民会议、村民会议等方式开始构建理性的、知识积淀式的公众参与制度评价体系，建立政府机关治理联系网络评价系统，提高政府工作人员的服务意识和素质能力，进而增强思辨式公众参与政府治理的效能。

综上所述，政府治理具有高度的复杂性、情境依赖性和不确定性，事先无法被充分认识，事后又不可能以规范加以最后确定 〔8 〕，而政府的人民主权本质特征与关注民生的体系建设层面 〔9 〕要求协商治理與思辨式公众参与。基于思辨式公众参与模式，政府通过开放的信息平台与管理相对方进行讨论协商，建立准契约的审慎合作关系，在增加公众社会责任感的同时，也增强了政府的自我建设能力和责任能力，从而进一步提升了思辨式公众参与政府治理的效率和效能。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯