军事强国陆军军民融合发展问题研究

石红霞，袁 渊，柴树峰

（1.陆军军事交通学院 军用物资配送系，天津 300161；2.陆军军事交通学院 供应保障处，天津 300161）

1 军事强国陆军军民融合发展的动因分析

1.1 通过军民融合方式有效弥合巨大的军事需求与有限的军事资源之间的能力缺口

世界军事强国普遍认为，陆军是全面贯彻国家意志、决定性地击败陆上之敌的唯一军种，最强大权力的国家是拥有最强大陆军的国家。为此，即使是美国这样一个全球性海洋霸权国家，也在竭力维持一支世界上最强大的陆军[1]。与此同时，随着军事理论和战争艺术的发展，陆军在现代战争中的使用时机和方式发生了深刻变化，海湾战争以来的几场局部战争中，出现了不首先使用甚至未在交战中使用陆军的现象。这就对信息化条件下现代陆军的建设模式提出了新的要求，对此军事强国的通行做法是压减陆军数量规模、优化陆军编成结构，加快陆军转型建设，随之而来的问题之一就是陆军建制资源减少，无法满足决定性地面作战中激增的军事需求。为了解决这一矛盾，只能把目光投向军队建制外的民用资源。比如在伊拉克战争中，美陆军第3机步师奉命从科伊边境向巴格达挺进，为了解决履带式装备的运输问题，美军通过征用、购买等方式筹措了大量平板拖车，使履带式装备与平板拖车的比例达到1:1，在不到4d的时间里整建制推进500多km，单日最大推进距离达到170km，取得了良好的作战效果。同样是在伊拉克战争中，美陆军通过《后勤民力增补计划》将价值154亿美元的运输合同赋予凯布鲁公司，该公司共帮助美陆军运送物资17.3万t，运输历程达2.85亿km[2]。2011年，美军中央司令部在阿富汗地区建立地面货运公开招标体制，吸引整个战区的阿富汗地方货运公司为美陆军运送物资，仅2012年2月至7月就成功招标14次，将大量物资通过北方配送网络运进阿富汗。再如在通信电子装备维修保障方面，美陆军为了解决维修保障难度加大、单靠自身力量难以胜任维修保障任务的问题，通过多种方式与承包商开展合作，让他们大规模地参与支援级维修保障任务，利用承包商的全寿命管理实现提高维修效率的目标。

1.2 通过军民融合方式有效利用先进的民用科学技术和成熟的管理运行模式

近年来，民用领域以信息技术为代表的高新技术、尖端科技迅猛发展，新材料、新能源不断得到应用，产品性能和质量大幅提高。此外，地方组织和个体对金融、政策、市场、体制等方面的改革变化更加敏感，在技术开发、产品研发、市场运作、资本利用、企业管理等领域不断创新，形成了“百花齐放、百家争鸣”的格局。总体来说，民用技术在一些领域要领先于军用技术，民用生产管理模式在一些方面优于军队模式，军用领域和民用领域的共性点越来越多。在这种形势下，采用军民融合方式将地方先进成熟的科学技术和管理运行模式引入军队，成为推动国防和军队转型发展、增强作战与保障能力的必然选择。比如，世界主要国家陆军后勤领域普遍采用的射频识别、远程医疗、自动装卸等技术，都是在先进成熟的民用基础上发展而来。再如，以美国陆军为代表的发达国家陆军，积极移植运用移动互联技术，综合运用通信卫星、小型化商用基站、现役车载电台、商用智能手机等现有设备和技术，构建移动自组网络，实现了“从武器平台联网向单兵联网”的跨越。此外，美国陆军在指挥信息系统的设计、部署和管理上采用企业化方式，与大型IT企业联合制定信息服务标准，将“陆战网”转型为统一的全球性信息网络，为陆军部队提供“战术作战中心-一线指挥官-单兵”的无缝网络集成能力。与之相似，法国陆军发展基于卫星通信中继和互联网协议技术的“里达”N4自动化集成通信网络，英国陆军制定“弓箭手”战术通信系统现代化计划，都是以企业化方式推动陆军信息网络转型[3]。

1.3 通过军民融合方式有效解决国防预算削减、军事成本控制带来的现实难题

冷战结束后，受国家安全政策、国防部署及国防工业结构调整等因素影响，世界军事强国尤其是西方国家的国防预算大幅减少，国防开支占国内生产总值的百分比逐年下降，以美国为例，其1999年的国防开支占国内生产总值的比例较1990年的5.9%降低为3%，英国、法国和德国的同期国防开支也分别下降了28%、12%和24%，其中陆军的预算削减最为严重。与预算大幅削减形成鲜明对比的是，军事强国纷纷对陆军提出了灵活、机动、多能、高效等更高的能力要求，此外，陆军装备研制等成本和风险也在呈现快速上涨的趋势。在上述条件限制和形势要求下，军民融合成为控制成本和塑造能力的热点选项。据美国防部估算，其本土地面运输（主要服务于陆军）交由地方商业联运公司保障可节约成本30%以上，并于2007年与门罗公司签订“国防运输协作计划”项目合同，将本土货运任务统一交由地方商业运输公司（陆军军事地面部署与配送司令部负责管理），至2011年共节约成本1.58亿美元[4]。另据美国陆军测算，保障部队花费6.38亿美元的保障任务，交给承包商保障只需花费4.62亿美元，可节约成本27%以上[5]。法国陆军装备总署估计，调整军用规范，采用民用规范，在某些情况下可降低陆军装备研制成本10%-15%，其在开发“紫苑”导弹、军用计算机和基地通信系统时，由于采用了民用技术，使其陆军装备采办费用分别下降了15%、10%和50%。美国陆军在“陆地勇士”系统发展过程中发现，使用市售现成硬件代替设计和测试周期较缓慢的定制硬件并改进管理方法后，计算机成本可降低15%，使用民间技术非常成熟的新电缆连接线可使每套系统成本下降30%[6]。

1.4 通过军民融合方式有效规避政治、外交、法律、舆论等责任风险

军队是国家强力机构和特殊群体，其行动容易引起注意和敌视，在涉外行动中尤其如此。对陆军来说，其使用时机和方式与海空等部队不同，经常需要执行战区近距作战，接触作战对抗、被外界曝光的可能性更大，伤亡人数更多，敏感程度和责任风险也更高。如在伊拉克战争中，美陆军原计划想开辟北线战场，过境土耳其进行兵力投送，但土耳其基于国家安全等多方面考虑，拒绝开放领土。再如在阿富汗战争中，美军根据初期达成的协议过境巴基斯坦为在阿美军运送战略物资，但是由于美军在战争中越境空袭巴基斯坦境内的基地组织，巴基斯坦关闭了该运输通道，使美军的后勤保障大大受挫。2011年阿富汗战争期间，美陆军发现必须依赖阿富汗当地的民用卡车运送物资才能满足运输需求，于是将大部分第二、三、四类物资及九类物资交由当地运输公司运送，只在运输一些特殊物资时派出少量军人押运护送，此举不但实现了100%的运输成功率，而且解决了当地的就业问题，有效扭转了当地对美军的看法，刺激了居民的工作热情，起到了意想不到的效果。综上考虑，为了缓解政治、外交和舆论压力，特别是为了规避国际公约、东道国法律等法规制度，采用军民融合方式，把一部分任务交给商业组织或他国力量成为一种上佳选择。近期的几场局部战争中，美陆军利用《国际法》、《联合国宪章》、《日内瓦公约》等国际协约中的有利条款，将大量物资交由第三国及商业公司运输，有效规避了法律责任和风险。

此外，军事强国陆军军民融合发展的驱动因素还包括军事战略调整、市场竞争威胁、政治环境制约等。

2 军事强国陆军军民融合发展的典型模式

军民融合属于国家战略（行为），军事强国陆军所采用的发展模式均遵从其国家所选择的军民融合发展模式。陆军的主要任务是围绕国家层面出台的军民融合政策法规、战略规划和指导文件，制定子项规划和计划，组织开展与陆军相关的具体工作。概括地说，军事强国军民融合发展的典型模式有4种，即以美国和欧洲国家为代表的“军民一体化”模式、以俄罗斯为代表的“军民并重”模式、以“以色列”为代表的“以军带民”模式和以日本为代表的“以军掩民”模式[2]。

2.1 “军民一体化”模式

美国实行的“军民一体化”发展模式，主要方针是“国防部主导，民为军用，以军带民”。“国防部主导”指国家顶层决策启动并监督，国防部为主导，军政部门协同，营造一个有利于军民一体化的政策环境和体制机制。“民为军用”指的是国防部筛选获取民用领域的高新技术，同现役装备结合，推动武器装备的发展，以此促进国民经济的发展并保持军队的装备技术优势。“以军带民”指通过国家对军事项目巨额投入，带动国家竞争力提高和国民经济增长。“9.11”事件至今，美国军民一体化的战略从“以推动经济发展为核心”向“以保持军事优势为核心”倾斜。欧洲国家实行的“军民一体化”发展模式，主要方针是通过欧盟、北约成员国之间的相互合作，对国防工业进行调整改革，推动国防工业与市场的一体化，强化军政部门间及企业间的合作，充分利用成熟的民用技术，大力推行民技军用，开发军民两用技术，促进军事、经济互促发展。

2.2 “军民并重”模式

俄罗斯实行的“军民并重”发展模式，是一种既避免军民分立弊端，又不想放弃独立军工体系的做法，目的是保持军事技术优势和强大的国防工业，为本国的装备建设和巩固大国地位服务。

2.3 “以军带民”模式

以色列实行的“以军带民”发展模式，主要方针是把国防工业作为工业与经济发展的先导，扩大军事科技成果应用，将部分军工企业转为民间经营，同时鼓励其他企业利用国防投资来开发生产民品，战时为战、平时出口。

2.4 “以民掩军”模式

日本实行的“以民掩军”发展模式，是指在军力发展受到限制的情况下，在民用生产中蕴藏军事生产能力，依靠民间企业发展国防科技和武器装备，一方面降低装备的科研生产成本，另一方面提高军工生产的战时转产能力。

3 军事强国陆军军民融合发展的主要做法

3.1 物资供应领域

相比其他军种，陆军物资供应的军民通用性更强。军事强国陆军普遍重视利用地方和商业资源满足物资供应需求，像美、英、德、以等国家的陆军，除大型武器装备和重要战储物资外，各项物资保障有很大一部分都是依托地方来实施的，物资保障的对象包括自身军兵种部队和盟国部队，保障的领域包括作战物资保障和非战争军事行动物资保障，范围包括本土和海外，供应方式包括供货商直接保障和承包商保障。如美陆军的编保障力量只能满足25%-40%的战时物资保障需求，为此他们采取与民间物流企业签订合同、供货商直接保障的物资补给模式，从网上浏览供应商能提供的全部物资，全面了解价格和订购情况，以优惠的价格订购物资。海湾战争期间，有73家美国公司和100多家盟国公司为美军提供油料、食品、医疗器材、药品、被装等通用物资，价值数百亿美元。阿富汗战争中，美陆军坎大哈基地拥有6支承包商保障队伍，负责将65-80万件物资配送到3 000-5 000名士兵手中[2]。俄罗斯陆军实行划区保障，充分依托社会商业网，从驻地就近获取补给品，减少筹措、存储和运输环节，提高保障效益。日本陆上自卫队为了缓解部分地区的仓库紧张状况，将部分物资的保管业务委托给地方。

3.2 运输投送领域

交通设施方面，军事强国高度重视交通工程、道路桥梁、重要枢纽等陆基设施的军民融合建设，并通常将三军相关事务统一交由陆军管理。美陆军军事地面部署与配送司令部负责把民用公路、国防连接道路、备用道路、公路交通工程需求纳入到各州和联邦机构的公路建设规划，实现军事设施的连接，确保国家公路系统满足国防需求，战时或急时则利用本土“战略铁路走廊网络”（总长5.1万km），将军事装备运到各港口[7]。阿富汗战争期间，美陆军雇佣当地的建筑公司，对道路网进行修建和维护，从2008年开始着手建立北方配送网络，并对线路进行拓展，至2010年3月，美军进入阿富汗战区的物资有50%通过阿富汗地面交通线运输，30%通过北方配送网络运输。2011年，共有2.7万个补给品集装箱经北方配送网络送到驻阿美军手中[8]。英军方面，尽管英国的铁路在1997年就实现了私有化，但在陆军主要的军营、机场、码头和重要仓库附近均保留有专用车站，以确保军事活动需要。此外，英国陆军在主要兵营和训练场、靶场之间也做到了道路畅通，有的兵营附近还建有专用道路。

运力使用方面，美陆军与本土、东道国、伙伴国等商业运输公司密切合作，充分利用他们提供运输服务。在海湾战争中，美国本土7个州的铁路部门和数百家汽车运输公司参加了美军本土及战区的地面运输（服务对象主要是陆军），其中卡车4 000余辆、重装备运输车上千辆，卡车共为美军运送5.4万车军用装备和物资，汽车共运输3万余人次，仅沙特的运输企业就为美陆军提供了相当于67个汽车连的卡车[9]。英国陆军通过国防部，在平时与私营铁路公司签订征用合同，或以“民间融资计划”方式提出运力建设计划并面向地方企业公开招标，中标者按合同要求建设，平时自行管理运营，战时按合同要求提供运力保障。以色列则建有严格的民用运输车辆登记统计制度，任何企业和个人购买车辆，相关信息会自动传送到动员部门和军事运输部门。

人力资源方面，各国陆军普遍注重对运输技能人才的管理和使用。如美陆军通过联邦运输部的退伍军人运输事业中心，帮助退伍的运输兵获取商用驾照和列车长证书等，并安排他们进入各类公立或民营机构就业[7]；英国陆军在对后勤支援力量进行模块化改革时预留了一定数量的承包商雇员编制员额，以更好地实施军地一体保障；日本陆上自卫队则充分利用地方教育机构对部队大型车辆驾驶人才进行培训。

3.3 装备保障领域

美、英、法、德、日等国陆军不仅平时将大量装备保障工作交给地方承包商，而且战时也广泛利用民间力量实施战场维修保障。目前，美国陆军航空装备的基层级维修采用了地方企业与部队合作保障的模式，并且在合同中明文规定，地方企业有义务对部队维修保障专业的军人进行维修保障培训。海湾战争期间，26家承包商承担了美军相当一部分的武器装备维修任务，尤其是一些高等级维修，基本上由承包商在战场上实施，美军参战部队人员与战场承包商的比例约为10:1[2]。日军陆上自卫队装备的研制、生产和维修保障，主要依靠民间力量完成，军方只负责提出研制目标和计划，确定装备技术性能指标，组织审查、检验、鉴定和验收。日本为实行武器装备的高等级维修工作向社会承包，专门规定利用民力进行维修的原则、分类和要求，并建立军外维修系统，用以加强部队的野战维修能力。德国陆军基本上没有单独的军工科研生产体系，装备的研制与生产主要采取向社会招标的方式实施。德国陆军将民力支援视作军队装备保障的“第二条腿”，陆军后勤部门提出在军事能力不足的情况下可以将全部装备物资和维修器材交给地方完成。

外军认为，在很多装备保障所涉及的专业领域，地方具有丰富的教育资源优势，除个别具有极强特殊性的专业外，将大多数装备保障人才培养工作交给地方负责，不仅可以提高培训质量，而且可以节约大量培养经费。

3.4 其他领域

信息化建设方面，世界军事强国注重于地方大型IT企业合作，以企业化方式，制定公共数据与服务、采办与认证标准体系，采用灵活采办策略，定时组织大规模网络集成鉴定，自上而下地整体推动陆军信息网络转型，实现更高层次的信息共享。如上文提及的美国陆军“陆战网”全球性信息网络，法国陆军基于卫星通信中继和互联网协议技术的“里达”N4自动化集成通信网络，英国陆军“弓箭手”战术通信系统现代化计划，等等。

卫勤方面，军事强国陆军根据卫勤需要，依托国民教育和地方资源对卫勤人员进行教育培训，广泛发动地方力量参与战场保障，构建军地结合、军民一体的战场卫勤保障系统。如在海湾战争期间，美国本土民间医院抽组了约2.5万个床位的医疗力量，同时美军还租用了外国的8个医疗队、2个战地医院，与美国陆军的8所野战医院共同组成卫勤保障系统[2]。

饮食和生活保障方面，军事强国陆军越来越倾向于使用承包商提供饮食和生活保障，特别是在战场环境较好时吸引承包商遂行战场保障。阿富汗战争期间，仅凯布鲁公司一家公司截止2007年就为美军供应饮食5亿餐份，处理邮件1.2亿kg，此外他们还负责洗涤、垃圾清运等事务[2]。

4 军事强国陆军军民融合发展的特点规律

4.1 军民融合的领域内容明确清晰

纵览军事强国陆军军民融合发展的做法可以发现，军民融合的保障内容比较明确，发力方向也很聚焦。比如在后勤保障领域，通常首先区分“日常保障”和“战时保障”，日常保障包括伙食、油料、营房、军需、娱乐等生活性保障，基本方向是交由社会化承包商负责；作战保障包括弹药等于作战直接相关的保障内容，基本方向是相关部队担任基干、承包商作为补充，恶劣或危险环境下主要由部队力量完成，后方或相对安全条件下主要由承包商承担；对日常和战时界限模糊的运输、卫勤等保障内容，采取平时签订合同优先租用、战时动员后迅速纳入军队后勤系统的方式，为部队作战提供保障。再如在装备保障领域，对主战装备、尖端武器、骨干平台等装备，主要依托陆军装备科研机构、地方高校和大牌军工厂商，按照“需求发布-招标采购-工程设计-项目评估-生产列装”等程序进行研发；对通用装备、网络系统、信息技术等，注重对民用先进技术的引入应用。

4.2 军民融合的法律法规健全实用

为了使军民融合有法可依，军事强国陆军制定有一系列法律法规，并结合实践对其进行修改完善，逐步形成了健全完善的法规体系。如美国陆军先后制定有100-17号野战条令《动员、部署、重新部署和复员》、第500-5号野战条例《陆军动员》、《政策备忘录：战场上的承包商》、第690-47号守则《陆军部队文职人员部署指南》、第715-16号守则《承包商部署指南》、第69-11号条例《动员计划和管理》，此外还包括《后勤民力增补计划》、《战场合同商保障》、《伴随部队的合同商》、《战场上的合同商》等，对军民融合尤其是承包商保障进行规范。上述法律法规除体系健全外，法规条文也很具体，操作性和实用性很强。比如《后勤民力增补计划》规定民间承包商应在接到通知后3d内派出先遣组，15d内能每天接收并保障1 500人，30d内能安置1.5万人，同时具备每天接收3 000人的能力，指标非常具体[2]。

4.3 军民融合的管理体制精干高效

为了顺利获得地方资源并加以管理使用，军事强国通过多年的实践，普遍建立了“政府-国防机构-战区机构-军种管理机构”的军民融合管理体制。以美军为例，其在陆军这一层级设有《后勤民力增补计划》管理组，成员包括计划管理人员、采购合同军官，以及战区持续保障司令部、陆军工程兵、国防后勤局、国防合同管理局的代表和承包商。管理组的主要职责包括：利用计划中确定的民间力量保障美军的兵力部署和后续保障；向战区陆军等介绍所能提供的承包商保障能力；协助陆军用户向承包商提出要求；确保合同落实；将拟增补的民间力量纳入军队部署力量；协调承包商和陆军用户共同完成保障任务；最大限度地发挥计划的潜力。

4.4 军民融合的作业管理严格规范

融合是形式，打仗是根本。为了淬炼应战胜战能力，军事强国陆军普遍对军民融合的作业管理从严从难，概括起来表现在四个方面。一是准入条件严苛。美国陆军通过文件的形式规定，战场承包商的业务规模、身份资质、雇员技能、应急处置能力、履约能力等必须满足一系列要求，否则不予从事军民融合业务；二是作业流程规范。在急时或战时，发达国家陆军会将与承包商签订的合同纳入行动计划或作战计划，以命令的形式予以实施。实施过程中，陆军管理机构、被保障部队及合同管理部门对合同的履行情况进行督导；三是指挥控制严格。军事强国陆军注重对军队有关人员进行培训，帮助他们熟悉承包商指挥控制方面的知识，对他们在指挥控制方面的权力予以明确，对承包商实施直接或间接指挥控制；四是演练贴近实战。军事强国陆军在平时加强与地方机构和商业力量的协同演练，组织参加过重大军事行动的人员到场指导、参演并传授经验，此外经常吸收民间力量参加军事演习，条件允许时还举办专门针对地方合作方的训练和演习。