以教代会制度建设为核心推进高校民主政治建设

李 壮

（北京联合大学，北京 100000）

教代会制度是在我国高校内普遍实行的校内民主制度，是我国民主制度在学校中功能上的延伸，是教职工维护自身权益的重要手段。由于决定教代会制度的教育部32号令仅仅是一部行政法规，无法赋予教代会强力的法律地位，教代会制度在实践中往往受到各类因素的影响而无法发挥预期的作用。因此，重新梳理教代会的功能，发现问题，解决问题，让教代会更加贴近实际的发挥作用，是本文认真思索和探讨的问题。

1 我国教代会制度的历史发展及特色

1.1 我国高校民主制度的历史发展

民国时期蔡元培就任北京大学校长时，曾大力推行教授治校，在各学部（系）中设立教授会。北大最高权力机构和立章机构为评议会，由教授选出并担任评议员。这些举措无疑受到新文化运动学习西方思潮的影响，在中国教育事业史上留下了深厚的印记。

建国后，由于各类政治运动的影响，我国高校教代会制度起步较晚，1979年才参照企业职工代表大会制度，在部分高校进行教代会制度试点。1985年1月教育部、全国教育工会颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》标志着高校教代会制度正式确立。2011年，教育部第32号令《学校教职工代表大会规定》（以下简称规定）是规定学校教代会制度的最新文件。高校教代会制度也遵照32号令运行。

1.2 目前我国高校教代会制度的运行机制与特色

经过一段时间的发展，我国高校教代会制度在模仿人民代表大会制度的过程中逐渐形成了相似的运行机制。

在权力架构上，教代会与校长同样向校党委负责，但校长仍然有向教代会做年度工作报告的传统。教代会闭会期间由常设委员会（执行委员会）代行教代会主要职能，这点同人代会制度相似。学校工会负责运行教代会常务事宜，工会干部兼任着教代会各类工作人员的角色。

在履行职权上，教代会行使的主要是建议权。代表可以向大会进行提案，教代会各专门委员会根据大会交派的任务提交工作报告。虽然教代会也有审议校长年度工作报告的传统，但这种审议权并没有在《规定》中有明确的内容，只能视为建议权的一种派生形式，不等同于决定权。

在代表选举上，我国高校教代会代表是通过普选形式从全体教职工中民主选举产生，体现的是本校人管本校事的原则，更是体现了人民当家作主的理念在高校中延伸。《规定》中要求“教师代表不得低于代表总数的60%”，体现了对教师群体的重视。

2 我国高校教代会制度的运行机制中存在重要问题

2.1 代表履职效果制约了教代会民主功能的发挥

2.1.1 代表结构上并未体现基层职工主体性地位

我国高校教代会制度的初衷是在基层单位中体现人民当家作主的理念。基层教职工作为数量最大的职工群体，理应在代表结构中体现主体地位，但《规定》中对代表比例仅要求“教师代表不得低于代表总数的60%”，没有体现“教职工”这个大概念。这种理念的缺失，导致高校内各基层单位选举时习惯性地优先考虑各单位领导干部担任代表。由于高校中很多领导干部在履行行政工作同时也履行教学任务，具有教师身份和职称，“教师代表不得低于代表总数的60%”的条款并没有被违反。但以行政为主职的领导干部教师和教学一线的基层教师对教职工权益和校内重大事项的思考往往有角度性的区别，现实中基层教职工代表的缺失，直接影响了基层职工意见的有效表达。

另外，由于高校聘任制度的改革，大量不具有事业编制的聘用制职工进入到了各类管理、教辅和后勤的基层岗位。由于长期重视事业编制的惯性思维的影响，聘用制教职工在代表中往往没有名额或是比例过低，加剧了缺乏基层教职工代表的结构问题。

2.1.2 代表履职缺乏能动性

从工作环境上看，高校类似于一个半封闭的小社会，人员构成相对稳定。校内各个岗位的工作人员因工作协作关系而紧密的联系在一起，又形成了与之适应的人际关系，工作关系与人际关系交织在一起，构成了复杂的人群生态环境。教代会代表从这种人际关系与工作关系的“交织”中选举产生，往往很难同“交织”保持相应的距离。教代会代表履职的动机、行为和结果往往游走于工作关系与人际关系之间，却摆脱不了二者交织下的桎梏。

在这种桎梏下，代表在表达意见时难免患得患失，谨小慎微，避免触及高校现实中的权力架构和人际结构。表决时随大流，不敢表达自己的意见；提案重就轻，不肯触及深层次的问题。久而久之，这种“不敢”就变成了一种懒散，一些代表以随意的理由不出席教代会，影响了法定开会人数和表决人数；在学校需要教职工为学校重大决策献策献计时毫无作为，留给领导考虑解决。教代会保障教职工对学校民主管理的参与权也因此流失了。

2.2 提案质量不高，处理缺乏力度

2.2.1 代表提案流于形式，缺乏对学校全局事项的关注

虽然教代会制度赋予代表自由提案的权利，但代表能动性的缺失和对现实利益结构的考量使得提案并没有达到理想状态下的提案水平。有的提案朦胧不清，面对问题不敢直达关键，也不能提出有操作性的建议。有的提案从系部小集体或者自身利益出发，不能联系到学校工作大局，反而会破坏学校整体的政策规划。有的提案仅是对学校已有政策或正在进行政策改革的一种重复，颇有捧哏之嫌。还有更多的提案关注小卖部位置，开水房供水时间，校园开设侧门等在归责部门职权范围内就可以解决的小问题，而回避对学校重大事项的触及。所有这些提案都反映出有些代表并没有把自己摆在代表教职工参与和监督学校大事的位置上，把提案当作一种过程和形式而不是一种能动的调研和创造。对基层失去了联络的动力，对高层失去了建言的勇气，对自己失去了职责的定位。

2.2.2 提案处理缺乏力度，未能形成有效的制度压力

为了保证提案受到重视，各校习惯由党委出面支持工会督办提案，但即便如此，提案的办理质量仍有不尽人意之处。首先是提案的承办部门往往不重视提案，往往直到下一次教代会开会在即，才开始忙着处理提案，急来抱佛脚的处理质量可想而知。经常还会出现承办部门因搁置提案过久，丢失提案的情况，虽然可以麻烦代表重办提案手续，但难免给代表带来提案不受重视的恶劣影响。

其次，承办部门对提案的处理习惯敷衍塞责。有时面对提案的书面答复仅仅是三两句话即可，体现不出认真处理的态度。有时书面功夫做的漂亮，实际工作却没有进度，直到下一次教代会来临，提案实际上还没有处理妥善。

再次，教代会提案工作报告中内容就简，仅汇报了提案处理的数据，却没有将提案的内容和办理进度一一向全体代表汇报。这导致一个不合理的现象，即每个提案仅有提案代表和处理提案的工会及承办部门知道处理结果，大会上的其他代表（包括提案的附议代表）都没有程序上的机会得到由教代会正式颁布的处理结果。

2.2.3 二级教代会活力不足，没有发挥出应有的职权

由于基层单位中，落实教代会工作的制度性压力并没有学校层面的强大，二级教代会在基层单位中往往处于被忽视的边缘地带。由于基层单位习惯上以落实学校方针政策为主，院系等教学单位更关心学科建设、科研工作等业务上的“硬”指标，往往把二级教代会视为学校安排下来的工作任务，习惯于走程序了事，不愿意把内部管理中的事项提交教代会代表讨论，增加程序成本。

随着高校工作的深化发展，各种非事业编工作岗位和各类传统教书育人之外的新工作都在迅速膨胀，带来的各类问题与矛盾自然也层出不穷。这些问题理应通过二级教代会解决在萌芽之中，爆发之时，如果大量的问题与矛盾都形成提案上交到校级教代会去协调处理，校级教代会将不堪重负。然而现实中，基层单位缺乏利用二级教代会主动解决问题，将矛盾扼杀在萌芽之初的积极性，基层职工也不寄望二级教代会能够有效解决问题或是替职工代言表达诉求。二级教代会缺乏有价值的提案，也无法成为基层矛盾的防波堤，完全沦为一种程序化的民主仪式。

2.2.4 各专门委员会未有效开展工作

按照《规定》要求，高校教代会可设立专门委员会（或工作小组）以完成教职工代表大会交办的有关任务。除了提案委员会执行最基本的提案处理工作外，其它专门委员会往往涵盖民主评议监督、教学科研、劳动人事争议、教职工福利等方面。其目的在于促进高校教代会工作的专业化，群策群力形成专门智囊为学校民主管理和重大事项决策服务。

但现实中，教代会上往往仅有提案工作委员会汇报工作。其它专门委员会要么根本没有建制，仅设立一个民主监督、教学科研都囊括的专门委员会做应景；要么处于闲置状态，没有承接大会布置的工作，也没有主动开展工作，成为一个“纸上”委员会。事关学校大政方针和教职工切身利益的劳动争议、教学科研、工资福利等问题游离在教代会机制之外，由职能机关处理。

3 完善教代会制度的运行机制，焕发民主活力

3.1 完善代表结构，提升代表履职能力

代表是教代会与全体教职工进行连接的神经元，代表的履职水平和能动性直接影响着教职工参与学校民主管理的深度和能效。加强教代会建设，首先要加强代表队伍建设。需要做好以下几方面工作：

3.1.1 增加基层教职工代表比例

教代会要确保基层教职工的参与权和发言权，扩大基层教职工代表比例。将非事业编教职工纳入校内各单位人数比例分配代表名额，教师与非教师基层教职工代表总数应不低于代表总数的60%。具有领导干部和教师双身份的代表应不纳入教师代表名额，如某单位人数较少，代表名额仅有1-2人，应保证至少一人为非领导干部代表。

3.1.2 激发代表履职积极性

高校各级领导应重视教代会代表的地位和作用，依靠教代会机制听取教职工的建议和意见并相应调整学校的制度和政策,让代表感到所言有所行。教代会本身要重视程序的完备性和透明度，切实按照《规定》的要求将学校重大决策通过教代会进行公开，提请代表审议，让代表感受到代表职权的分量，进而增强履职的使命感。

3.1.3 丰富代表培训工作，实行代表履职激励机制

代表培训应在进行政治动员的基础上增加履职能力培训，建立定期培训制度，提升代表的政治素养和大局视野，激发代表履职的热情和积极性。针对每年教代会的中心议题，在教代会召开前对代表进行专题培训，讲解议题的背景、过程和解决议题的目的、意义，必要时组织代表学习相关的法律知识和国家法规和政策。

教代会应对积极提案，到会率高，讨论议题时认真建言献策的代表进行鼓励。每年评选履职态度积极、履职能力突出、履职成绩显著的代表给予荣誉表彰，在学校范围内形成一种重视代表、褒扬代表的良好氛围。

3.2 提高提案质量，强化处理力度，增加提案工作透明度

3.2.1 深化调研，找准重点，落实提案的可操作性

提案委员会应细化教代会提案格式，规定提案必须具有调研、分析、定题、建议四方面内容。如果提案格式不完整，表述不清晰，应要求提案代表进行补充，表意清晰后再进行立案。对于提案内容不清晰或只关心小部分人利益而不放眼全局的提案，提案委员会应拒绝立案。

3.2.2 提高领导重视程度，强化提案处理力度

改革工作考核制度，把提案的落实情况作为承办部门的考核点。提案是由代表联名提出，在结案时应征求所有附议代表意见，满意人数过半方可结案，不能仅凭提案代表一人满意来结案。承办部门答复提案时要有详细的解释，不能解决的问题要有清晰的进展流程，从答复上体现承办部门重视提案的诚意，博得代表的理解和满意。

3.2.3 实行提案公示制度，增加提案透明度

每年教代会结束后，将上一年提案办理结果在校务公开专栏上进行公示，让全校教职工了解提案的内容和处理的进度或结果。这样做不仅有利于促进校务公开工作，增加提案工作的透明度，也可以形成强大的制度压力，促使承办部门认真解决问题，让提案真正得到落实。

3.3 激发二级教代会活力，把基层问题留在基层解决

基层单位领导应端正对二级教代会的态度，认真履行二级教代会的各项程序，发挥二级教代会的职能；正视教职工的合理诉求，利用二级教代会机制给教职工一个合法表达诉求，化解矛盾的平台，努力把疑惑释解在阳光之中，把矛盾化解在基层之内，成为基层教职工矛盾的防波堤。同时，基层单位还可以利用二级教代会对提案进行筛选，精选出有价值的提案，纠正不规范的提案，提高校级教代会整体提案的质量。

3.4 发挥各专门委员会活力，建设教代会智囊库

高校教代会应根据本校民主管理工作中的最受关注的重大事项和本校教职工最关心的切身利益建立各教代会专门委员会，有的放矢地开展工作。各专门委员会不能坐等教代会安排任务，应面对学校实际需求，积极与教职工沟通，发现问题后主动开展工作，成为教代会提案制度外另一个联系教职工的渠道。校内劳动争议调解，工资福利，爱心温暖基金等事关职工切身利益的事项应统一交由教代会专门委员会解决。各专门委员会应在每年教代会大会上进行工作汇报，一年来没有从事任何工作的专门委员会应考虑裁撤或改选。高校可根据实际情况为专门委员会配备专职秘书，使各专门委员会与常设主席团一样，在教代会闭会期间也可以正常开展工作。