自由主义视角下的欧洲难民危机

马 倩

（国家图书馆，北京 100081）

从2015年夏天开始，几乎每个月都有数以十万的难民涌入欧洲，这些难民大多数来自阿富汗、叙利亚、利比亚等中东和北非地区，战乱、贫穷、恐怖主义威胁使得难民们背井离乡，踏上了通往安定富足的欧洲的征途。他们的目的地多为奥地利或德国等这样的高福利国家。

这些难民形成了欧洲二战后最大规模的难民潮。据联合国难民署统计，2015年大约有100万难民进入欧洲。大量的难民涌入对欧洲的政治、经济、社会安全等方面造成巨大的冲击和影响。欧盟成员国在难民问题上各自为政，始终无法达成一致。这给欧盟的一体化带来了前所未有的危机和挑战。

1 德国应对欧洲难民危机的表现

德国历史上曾有两次大规模接收难民的经历。第一次发生在二战结束后，捷克斯洛伐克大规模驱赶苏台德地区的德裔日耳曼人，当地240万德意志族居民被没收财产，驱逐出境，逃向易北河对岸的德国。德国把这些人员中的大多数安置在了巴伐利亚州，这部分人员因为在种族、语言、生活习惯等方面与德国人并无差异，所以在融入德国社会方面并没有很大障碍。

第二次大规模难民接收发生在苏联解体和东欧剧变之后的90年代初期，糟糕的生活环境和自然环境，对自由和民主的向往，使得波兰、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚等国的人们纷纷转向西欧各国。德国在这次过程中接收了大约70万难民。当时的难民构成多是受教育程度较高的高素质劳动力，尤其是工程师的素质最高。因此，这次的难民涌入为当时的德国带去了大量的优质劳动力，促进了德国经济和社会的发展。

2015年开始的欧洲难民危机，是德国第三次应对大规模难民。德国财政部数据显示，2015年有120万难民到达德国，其中80万人留下来了。目前德国国内的难民构成将近一半来自叙利亚，他们不论是种族、宗教、文化还是受教育程度都与前两次的难民有着天壤之别。因此，此次大规模的难民涌入给德国社会带来了很大的冲击和考验。本文将德国接收难民的过程分为三个阶段，每个阶段都将详细分析德国的难民政策及其原因。

1.1 谨慎阶段

2015年8月份之前，德国对难民的态度一直很谨慎。作为难民的主要选地，德国一直按照《基本法》、《都柏林公约》、《申根协定》等既定法律和程序接收难民。这一阶段德国应对难民的政策主要是出自难民的巨大数量的压力。意大利、希腊这些欧盟边境国家自身经济实力有限，自顾尚且不暇，因此对难民的北上采取放任态度，大批难民不受限制的在《申根协定》成员国中穿行。社会稳定、经济发达、生活富足、福利优厚的德国成为了他们目的地，同样面临这种情况的还有法国、奥地利，而英国因为远离大陆，交通相对不便，压力较小。因此，德国、法国、奥地利这些国家最支持实行“难民配额”方案，希望其它国家可以分担他们的压力。

1.2 开放阶段

2015年8月，德国联邦移民和难民署表示，叙利亚难民进入德国不必遵守《都柏林公约》，这就意味着，德国不再审核难民此前是否从另一个成员国进入欧盟，并因此将他们遣返回该成员国。

德国之所以改变难民政策，原因有三个：第一，占据国际道德舆论地制高点。德国率先发声，成为欧洲第一个打开大门欢迎叙利亚难民的国家，此举赢得了国际一片赞誉。德国成功的占据了国际道德的制高点。第二，推高德国的国际声望。现今德国的经济实力虽然十分坚实，但是作为一战和二战的战败国，德国在国际社会中的名望与它的经济实力并不相符，此次的难民危机是德国提高其国际声望和影响力的一个重大转机。第三，提升和确立德国在欧盟事务中的领导力。在欧盟日常事务中，法国和德国是两个最重要的存在。虽然德国在提供经济支持和实际事务操作方面贡献最大，但作为两次世界大战的战败国，德国的声望和影响始终欠缺。德国在这次难民危机中首先做出政策的转变，也是想引导欧盟各国的政策方向，成为解决难民危机的主导，提高欧盟事务中德国的领导力。

1.3 紧缩阶段

由于德国欢迎叙利亚难民政策的转变，难民们竞相涌向德国。2015年9月13日，德国突然宣布在德国和奥地利边界进行控制，所有从奥地利驶入德国的火车全部暂停，重新实行边防检查。10月中旬，德国联邦法院和联邦参议院先后通过了“避难一揽子法案”，对有无避难权的难民严格区别对待。10月21日，德国对叙利亚难民重新适用《都柏林公约》，结束了上一阶段对叙利亚难民的单独对待政策。

德国难民政策紧缩的直接原因就是控制难民数量。来自各地的难民争相进入德国，庞大的难民数量给德国社会和安全带来了巨大的压力。德国重新收紧难民政策的另一个原因，也可以称之为目的，就是向欧盟其它国家施压，迫使其他国家共同合作解决难民问题。匈牙利总理奥尔班曾指责德国是造成欧洲难民危机主要责任，正是因为德国对难民的社会福利而使得难民不愿意留在匈牙利。英国对难民一直采取严格限制的政策，法国在难民危机中表态不多，从不主动承担责任，在德国高调欢迎接待难民时，法国并未响应。欧洲各国在移民危机中的无动于衷已经把德国推向了极限。难民危机不仅需要一个国家，更需要多个国家和地区利用各自的资源来解决难民危机。

时至今日，自欧洲难民危机发生已有一段时间。一开始，德国民众对难民是同情和帮助的，但是2016年跨年夜科隆性侵案的发生使得德国社会对难民的友好态度陡然而转。德国多个地区都爆发了反对难民的游行，默克尔政府因为难民政策民众支持率持续下滑，国内反对现行难民政策的抗议浪潮与排外立场的反对党声势不断壮大，德国排外的右翼势力借此发展壮大。

2 问题原因及理论分析

本文认为德国乃至整个欧盟之所在应对难民问题时力不从心，根源在于欧盟各国的经济结构对劳动力的需求和难民对社会福利的需求相矛盾。德国的政策从谨慎到开放再到紧缩，一变再变，默克尔政府因为政治考虑而打开的德国大门，却在现实困境面前不得不关闭。德国社会虽然老龄化严重，劳动力短缺，但还是无法消化掉100多万的难民，原因就在于德国的经济现状并不能容纳这么多难民，他们并不能满足德国经济对劳动力的需求。

欧盟成员国的经济结构可以分为三类：一、意大利、希腊、荷兰和比利时主要以服务业为主，比如意大利的服装时尚产业和荷兰的园艺产业。而以叙利亚难民为主的战争难民的素质和技能显然并不能满足这些产业对劳动力的需求。二、波兰、匈牙利、捷克等国家以重型机械制造业为主，属于主流的制造产业，这些产业对青壮年劳动力需求旺盛，但是由于这些国家社会福利都比较低，难民们并不愿意在这些国家工作和生活。三、英国、法国和德国这些国家有着吸引难民的高社会福利，但是它们的经济构成以高端制造业为主，对劳动力素质要求很高。大部分难民即使是在当地接受教育和培训，也无法达到这些产业的要求。总而言之，对难民有劳动力需求的国家，社会福利低；而高福利的国家却没有适合大量安置难民的经济产业结构。这样的矛盾导致了拥有5亿人口的广袤欧洲消化不掉几百万的难民。

面对这种情况，欧盟委员会推出了“难民配额”方案，并表示不执行的国家将会面临高额罚款，以强制性力量推动欧盟成员国共同解决难民危机。2016年3月，欧盟与土耳其达成难民交换协议，协议规定所有从土耳其入境进入希腊的非法难民将遣返土耳其。协议同时规定，欧盟每从希腊遣返一名非法难民至土耳其，土耳其将会“交换”一名合法难民给欧盟，上限为7.2万人。至此，难民危机有了一个官方的解决方案。

国际关系理论中的自由主义理论认为，国际社会并不是无序的，国际规则与制度在国家间构成了一个“无政府社会”，国际规则和制度将推动国际社会不断进步；我们生活在一个相互依赖的世界，国家间合作是可以实现和持续的。

根据这一理论，欧盟委员会作为欧盟这一行为体的规则和制度的制定者，应该可以推动成员国相互协作，共同应对难民危机。但是事实证明，无论是“难民配额”方案还是欧土难民交换协议，欧盟内部都是分歧不断，无法达成统一。德国称欧土难民协议是对难民最终的解决；匈牙利等国并不接受配额方案和欧土协议，表示不会放松边境管控；塞浦路斯、希腊等国反对欧盟在协议达成时对土耳其的妥协，即加速土耳其入欧谈判；法国表示对欧土协议持保留意见。究其原因，则是欧盟内部是一个多极格局，并没有一个超级大国充当“立法者”，推动规则和制度的建立和执行。不管是英国、法国还是德国，都没有能力可以掌控整个欧盟。多股力量的林立，各自的利益考量和互不相让，使得难民问题始终得不到共同合作解决。

由此可以揭示出自由主义理论的盲点，自由主义理论主张国际制度，即惯例、规则和组织，指导国家进行合作，但是国家制度从何而来？由谁充当“立法者”来主导它的建立和实行？就像欧盟在面对难民危机时，各个国家分歧不断，争吵不休，各自为政，欧盟委员会并没有强制推行解决方案的能力和实力。

3 解决措施

那么欧洲难民危机该如何解决呢？本文认为，实际可操作措施很少。目前达成的欧土难民交换协议已经是最优选择方案。

欧盟各国的经济结构对劳动力的需求和难民对社会福利的需求不匹配，以及欧盟内部呈多级结构，缺乏强有力的“立法者”，这两个自身内部原因使得欧洲难民危机不可能在欧盟范围内得到妥善解决。除此之外，还有一个很重要的外部的原因就是面对欧盟焦头烂额的状况，美国作为世界上唯一的一个超级大国，选择了袖手旁观，并没有对欧盟伸出援手的意思。无论是财力支持还是难民分担，美国都很沉默。许多人指责美国才是欧洲难民危机的制造者，美国造成了中东的战乱，但面对难民问题时态度却十分消极，欧盟是在替美国收拾“烂摊子”。更有人大胆猜测也许一个矛盾重重的欧盟才是美国所希望的，因为这样对美国世界霸主地位的威胁才会最小。无论如何，美国作为当今国际规则和秩序的制定者和维护者，它的如何作为对欧洲难民危机的解决起着十分重大的影响。当今欧洲难民问题的困难局面，美国负有不可推卸的责任。