我国社区教育演变发展的特点、矛盾与对策

任波

（沈阳广播电视大学科研与规划处，辽宁沈阳 110003）

我国社区教育创办于20世纪的80年代中期，经过近40年的快速发展，已成为我国终身教育体系和学习型城市建设的重要载体，为社会大众素质提升做巨大的贡献。对我国社区教育发展历程进行梳理和分析，对理解社区教育内涵，明确未来发展方向有着重要的现实意义。

1 我国社区教育演变发展的特点

三十多年来，为保障社区教育的持续健康发展，我国政府颁布并实施一系列政策，同时，不断强化对社区教育的管理与宏观调控，体现诸多特点。

1.1 愈加突出国家办社区教育的主体责任

近40年来，我国政府将社区教育发展作为教育发展的一项重要领域，在组织形式，管理模式、投入方式、质量保障机制等方面都实现了较大发展。1996年，国家教委出台《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》（教计[1996]45 号），首次提出“社区教育”一词，同时也标志着我国社区教育的发展正式纳入国家管理的范畴。国家以短期培训为主要形式，着重创建学习型组织，例如，学习型居委会、学习型街道和学习型企业等[1]；探索以街道社区学校为骨干，以区（县）社区教育中心或社区学院为龙头，建立以居委会教学点为基础的社区教育网络。国家作为社区教育办学主体的地位进一步提升。

1.2 社区教育基础建设能力进一步增强

根据教育部职业教育与成人教育司发布的《2014年社区教育满意度调查报告》，社区教育机构的数量已多达565 160 个。另外，截至2016年年底，国家开展了六批社区教育实验区建设工作，共建设223 个实验区、90 个社区教育示范区，批准设立422 项全国社区教育实验项目。各省、市建立的试验区和试点的数量也十分庞大，形成了以广播电视中等专业学校、 广播电视大学、社区大学和职业院校、开放大学等为载体的多层级的办学网络，各层级任务明确，推动社区基础建设能力进一步提升。

1.3 服务重点人群能力得到提升

教育部发布的 《2014年社区教育满意度调查报告》显示，社区教育课程总量达到5.7 万门，在社区教育覆盖的多种教育服务中，占培训人群总数比例从高到低分别为老年教育31.44%，青少年培训20.25%、进城务工人员培训13.07%、新型职业农民培训11.3%、下岗再就业培训6.38%等。可以看出，老年教育是社区教育的主战场。这些数据表明，社区教育服务重点人群的能力得到较大提高[2]。

2 我国社区教育演变发展过程中的矛盾分析

2.1 与并列教育类型关系界定不清晰

社区教育面向多元化社会主体提供青少年教育、下岗人员再就业培训、农民工就业培训、老年教育等广泛的社会服务，但随之而来的问题也比较复杂。社区教育与相近的成人教育等教育类型存在功能的交叉，在实践中管理权分散在不同部门，这很大程度上制约了社区教育的发展水平提高，导致社区教育的目标缺少明确性，内容缺乏针对性，质量监控不尽人意。

2.2 专项法律法规不健全，制约了社区教育整体运行质量提升

目前在制度层面，国家对社区教育还缺乏有效的具体层面的制度保障，尤其是在专门的法律和行政法规方面还处于空白，同时，在公众层面的调研及针对性缺乏。这种情况导致社区教育在实际运行和管理秩序方面存在较多漏洞，规范性欠缺，社区居民对的地位和作用认知度不高。切实提高社区教育运行效率，需要从法律层面完善社区教育的管理机制、质量监控机制，同时明确社区教育的职责、经费来源和地位等。

2.3 社区教育资源短缺且分布不均衡，覆盖人群仍然较少

当前，社区教育资源还存在严重短缺问题。以在线课程资源为例，在城乡层面，目前还主要集中在城市，对广大农村社区还没有实现良好覆盖[3]；在发达与欠发达区域层面，主要集中在江浙等东部地区和沿海经济发达地区，对中西部省份的覆盖性还没有做到良好覆盖。这种现状无法满足经济社会快速发展对社区教育的新需要。

2.4 社区居民投身社区教育的积极性和主动性未充分发挥

社区是区域范围内社会居民集中活动的主要场所，同时也是社会治理的非常重要的单元。社区教育在维护社会秩序、提升居民素养中起着不可替代的作用。目前，社区行政管理部门作为推动社区教育的主体，调动公民参与社区教育积极性的力量薄弱，区域学习型组织自发参与社区教育的热情不高，尤其在广大村镇少之又少。社区居民形成的要我学，而不是我要学的心理，居民理念落后导致社区教育推进速度较慢，严重制约我国社区教育的发展。

2.5 社区教育管理体制不顺

2004年，在考虑社会经济的发展现状的基础上，教育部出台《关于推进社会教育工作的若干意见》，明确要求各地的管理体制为党政领导统筹，教育部门主管，相关部门配合，各界积极参与，随着社会建设内涵深化，我国逐渐将管理体制转为政府统筹、党委领导、教育主管、各部门协作，并在此管理体制下形成“社区运作、社会各界支持、居民广泛参与”的体制运行效果。但实践层面存在诸多不顺的现状，存在的问题将管理体制运行系统进入“高原期”，管理体制存在“混乱无序”的典型问题，是管理体制不顺导致的最直接表现。

3 推动我国社区教育发展的对策和建议

从社区教育发展的具体特点和存在的具体问题来看，推动我国社区教育今后发展应从以下4 个方面入手。

3.1 建立健全社区教育协同管理机制，提高社区教育运行效率

社区教育是一种公益性很强的教育类型，它的服务种类多样化，面向的学习群体十分广泛，这决定了社区教育无法由一个职能部门单独承担管理职责，而是应当由多个职能管理部门联合管理，分工承担各项任务。因此，需要在国家和地方各级建立和健全协同共管机制，具体应由国家建立教育、财政、行业联席会议机制，在地方层面强化省一级政府对社区教育的宏观指导职能和市一级政府的具体执行职能，在实施层面建立教育主管部门、财政部门、行业部门联合的教学和管理工作机制，并由社会第三方独立机构负责培养人才质量的评价和诊断改进。

3.2 出台专项法律法规，为社区教育运行提供强有力保障

从国际上社区教育的办学经验来看，健全的法制是社区教育发展至关重要的保障。美国分别于1974年和1976年制定了《社区学校发展法》《终身学习法》两部法律，明确了社区教育地位和运行机制，对推动社区教育长远发展起到重要作用。当前社区教育在学习型城市建设和终身教育体系完善进程中的作用已经彰显，居民对社区教育的重视程度逐渐增强，需要建立专门的法律法规对其的健康持续发展予以保障。国家相关部门应尽快启动相关法律法规的制订工作，明确社区教育各级管理机构的分工和职责，明确社区教育机构的办学标准和评价指标体系等。

3.3 推动社区教育在线资源的共享，扩大社区教育的影响力和覆盖面

目前，更层级在开发教育资源上都非常重视，虽然社区教育资源数量在持续增长，但是，资源的重复建设和资源浪费等问题十分突出，应建立“社区教育在线资源共享平台”，逐步完善培训项目的资源库，纵向分层级分工完善共享平台，对课程合理分类、筛选、赋学分，实现资源的高效管理； 横向将各机构资源纳入平台统一管理。目前，社区教育的覆盖面和影响力还不够理想，各层级政府加大宣传力度，增加居民对在线学习平台的了解，吸引居民参与社区教育，使平台成为个人终身理论学习、实践技能提升等方面的基本工具。

3.4 创新社区教育管理体制

从社区教育管理体制存在问题可以看出是很不顺的，总体上是没有一个环节的一方可以“拍板”。应该在社区教育各方政府设置权威，形成多中心秩序，权威无疑就是国家，建立中央专门权威机构，宏观上统筹管理工作。首先，在中央层建立议事协调机构，将其命名为“全国社区教育工作领导小组” 小组办公室设在教育部，主要负责宏观发展规划、制定法律法规，社区教育重大项目策划、审批，项目资金管理及协调各成员单位之间的关系。其次，在省一级层面建立推进社区教育的委员会，负责制订省一级的发展规划，传达落实上级社区教育工作精神并且根据省情布置具体工作，协调各相关部门工作职责及内容，策划省级科研项目立项、中期及结题工作，并且督促项目经费使用，组织全省范围内社区教育教师的在职培训；最后，在市（县）、区、街道各层级，建立社区教育工作委员会和具体管理的办公室。将原有线型的组织管理结构调整为矩阵式组织管理结构的组织模式，纵向上，使参与管理的主体多元化，积极吸纳民间团体、社区等深度参与管理，参与到社区教育课程设置、资源选取、教学方式选择等具体环节，使所有参与其中的主体都能找到适合的角色，横向上，调整职能部门。使得职能部门及各主体都成为管理过程中的主体，让更多的资源参与其中，以达到提升社区教育管理水平的效果。