农村金融机构发展普惠金融的现状和问题

摘要：在乡村振兴的背景下，国家积极发展普惠金融，提高农村地区的金融服务水平。目前，农村地区的金融服务主要是农信机构、农业银行、邮储银行、村镇银行、农业发展银行等银行业金融机构提供。近年来，这些机构积极开展普惠金融服务，普惠金融的金融覆盖面不断扩大，农户、农村小微企业以及新型农业经营主体的融资难、融资贵问题得到了有效的缓解。尽管如此，但农村金融依然是普惠金融领域的薄弱环节，各类农村银行业金融机构在发展过程中面临许多问题。未来，农村银行业金融机构应当加快自身产品和服务的创新，加快金融供给侧结构性改革的步伐，更好的服务乡村振兴战略。

关键词：农村普惠金融;农村金融机构;乡村振兴

一、 引言

党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，必须把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。在实施乡村振兴战略的总要求中，最重要的就是产业兴旺，乡镇企业、涉农企业就是产业兴旺的主力军。发展普惠金融能够解决乡村振兴中的资金来源问题，为乡镇企业、涉农产业提供全方位的金融服务，从金融领域为这些企业的发展注入能量，促进这些企业的发展。近年来，人民银行、原银监会协同各部门，围绕小微企业、三农、扶贫等普惠金融的重点服务对象，出台了一系列行之有效的措施，通过政策引导、指标考核、督导检查等多种方式，鼓励引导银行业金融机构发展普惠金融，提升普惠金融的能力，目前已经取得一些进展。主要体现为以下几个方面：

1. 金融服务的可获得性有了明显改善。银行业金融机构加大对小微企业、三农、扶贫等普惠金融重点服务对象的支持力度，涉农贷款余额也是逐年增长，截至2019年6月末，涉农贷款余额34.24万亿元，较2010年末增长173.8%，其中，普惠型涉农贷款余额为6.1万亿元，较年初增长8.24%。

2. 银行业金融机构的覆盖面不断扩大。传统银行业金融机构不断向农村地区延伸、渗透，新型农村金融机构数量快速增长。乡镇一级银行物理网点覆盖面逐渐扩大，截止到2018年末，全国银行业金融机构营业网点总数达到22.86万个，助农取款服务网点86.5万个，银行网点的乡镇覆盖率达到96.3%，助农取款服务点村级行政区覆盖率达98.2%。新型农村金融机构如村镇银行的数量稳步增长，截至2018年底，全国共有村镇银行1 616家。

3. 金融服务的效率和质量明显提高。随着金融科技和互联网金融的快速发展，数字金融对于普惠金融的发展越来越重要，可以通过互联网技术以较低的成本将普惠金融渗透到那些传统金融难以触及的地方。例如，浙江网商银行主要依靠互联网运营模式，实现三分钟申贷、一秒钟放款、零人工介入的“310”贷款模式，累计发放贷款5 395亿元。

4. 信用基础设施和风险分担机制日趋完善。依托社会信用体系建设和银行大数据的支持，三农、小微企业等征信的薄弱环节得到明显的改善。截至2017年底，全国累计为261万户小微企业和1.73亿农户建立了信用档案，有效的缓解了由于信息不对称导致的贷款难问题。同时，农业保险体系和全国性的农业担保体系也基本建立，分担了银行的信用风险。

二、 农村银行业金融机构的发展现状

尽管我国普惠金融已经取得一定进展，但农村金融依然是普惠金融领域的薄弱环节，因此发展农村普惠金融依然任重而道远。农村银行业金融机构是当前农村普惠金融的主力军，主要包含四类：第一类是农信社系统，包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社，这类金融中介具有网点多、小额信贷经验丰富等特点，是当前农村金融的主要供给者;第二类是国有商业银行，主要是农业银行和邮储银行，其特点是规模大、资金雄厚;第三类是政策性银行，主要是农业发展银行，主要承担政策性金融支持;第四类是村镇银行，属于一种新型农村金融机构，主要作为当前农村金融系统的补充。

1. 农信系统的发展现状。农信社属于农村合作金融组织，其建立的初衷就是通过社员之间的信用互助来解决生产生活中的融资需求。2003年以后，随着金融市场化的不断深入，原先单纯的合作制的产权模式和与市场相脱节的经营模式已不再符合金融机构市场化和商业化的发展需求，因此，2003年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，率先在浙江、山东等8省市试点改革农信社的产权制度和管理体制。根据各地发展水平和农信社经营情况，产生了一批以县为单位的统一法人的县农村信用联社、农村合作银行以及农村商业银行，并将农信社系统交由省政府管理。2010年，银监会又出台了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，鼓励农信社转变为股份制银行。截至2018年末，我国共有1 397家农村商业银行，30家农村合作银行，812家农村信用社，农商行占农信社系统的62.38%。

农信社系统是当前农村金融的主要供给者，也是当前发展普惠金融的主要承担者，是全国第一批开展农村小额信用贷款的正规金融机构。根据人民银行的数据显示，农信机构各项贷款余额的60%投向了涉农领域，提供了全国30%的涉农贷款和55%的农户贷款，对提升农村普惠金融发展水平发挥了重要作用。

2. 农村国有商业银行的发展现状。近些年来，国有商业银行越来越注重农村金融市场。原因主要有两点：首先是考虑到自身业务发展需要。当前，商业银行面临利率市场化导致传统业务收窄、金融脱媒导致的竞争加剧等一系列问题。发展普惠金融能够增加自身的融资来源，平滑和缓和这些问题。其次是由于积极响应国家的政策导向。在2016年国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》之后，人民银行、银监会大力支持普惠金融业务，制定了一系列的指导意见和实施细则，如要求商业银行成立普惠金融事业部、为商业银行实施定向降准，从而调动商业银行积极性，鼓励信贷资金投向小微企业等普惠金融客户，弥补此前金融服务短板，提高服务实体经济的能力，支持普惠金融的发展。

十八大之后，农业银行对一系列体制和制度进行改革，其中就包括三农金融事业部的改革。从一开始的8家一级分行推广至全部县域以上的支行，截至2016年末，农业银行三农金融事业部下辖1.27万个营业网点、22万名员工，分别占到整个农行的55%、43%;事业部存款余额6.4万亿元，贷款余额3.18万亿元，分别占到整个农行的42%、34%。此外，农行还将“三农”普惠金融的经验复制推广到小微企业和金融扶贫项目，先后于2014年和2016年在总行设立了小微企业金融部和扶贫开发金融部，对接小微企业和金融扶贫项目。2017年还成立了普惠金融事业部，形成了“三农金融事业部+普惠金融事业部”双轮驱动的普惠金融服务体系。截至2017年12月31日，农业银行县域金融业务总资产75 856.43亿元，较上年末增长7.7%。發放贷款及垫款总额35 683.63亿元，较上年末增长12.3%，高于全行平均增速2.0个百分点，其中涉农贷款和农户贷款分别超过3万亿元和1万亿元。

另外一家存在于农村金融体系中的商业银行是邮储银行，它是由原先的邮政储蓄改制而来，于2007年成立。依托原有覆盖城乡的邮政网络，邮储银行网点数目众多，其中70%以上的网点分布在县和县以下地区，有着开办小额贷款的天然优势，因此金融覆盖率、渗透率很高，满足农村地区的金融需要，更加有利于普惠金融的发展。事实上，邮储银行在成立之初就开始了小额信贷的探索，2007年中央一号文件提出，要“引导邮政储蓄资金返还农村，大力发展农村小额贷款”，邮储银行便背负起发展小额信贷的政治使命，经过十多年的发展，邮储银行逐步形成了多层次、广覆盖的小微企业金融服务体系，支持农村普惠金融。截至到2018年7月末，邮储银行300多家二级分行、2 000多家一级支行、7 000多家二级支行都开展了小额信贷业务，其中4 500家位于县域及以下地区。邮储银行累计发放小额信贷2 000多万笔，总金额达1.55万亿元，有效缓解全国1 000多万家农户、小微企业的贷款难题。其中在县域及县域以下的农村地区，发放小额信贷1 600多万笔，金额达1.2万亿元，占全部小额信贷发放的76%。

3. 农业发展银行的发展现状。农业发展银行是农村金融体系中惟一的一家政策性银行，主要是按照国家的法律法规和政策方针，承担农村政策性金融的任务。农发行自成立以来，在服务“三农”，特别是在支持粮棉油收储、农业开发和农业农村基础建设方面发挥了重要的作用。2014年12月，国务院批复了《中国农业发展银行改革实施总方案》，进一步强化了农发行的政策性职能，对其政策性业务和自营业务进行分类管理，明确责任和风险，建立以资本充足率为核心的现代银行制度。2012年，农发行联合财政部、中国信达资产管理公司、中国中信集团，成立了中国农业产业发展基金，重点支持农业产业化龙头企业、农业流通等重点农村服务企业，引入社会资本投入农业产业化项目，促进农村经济发展。截至2018年末，农业发展银行累计发放涉农贷款余额4.83万亿，较去年增长6.5%。

4. 村镇银行的发展现状。2006年12月20日，銀监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，首次规定了村镇银行在内的一系列新型农村金融的准入条件、设立方式和监管措施，开始在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等六省进行试点。村镇银行作为新型农村金融机构，具有以下几个特点。首先由于其扎根当地，更加了解当地客户的金融需求，利用“局部知识”很好地解决了信息不对称的问题，对于普惠金融发展起到了积极的作用。其次，村镇银行的业务主要专注于“存贷汇”等基础金融服务，对于存贷款，坚持“取之于当地用之于当地”的原则，更好地为当地农户和小微企业提供金融支持，成为普惠金融的新生力量。最后，村镇银行属于独立的法人机构，因此治理高效、信贷方式较为灵活。历经十几年的发展，截至2018年底，全国共有村镇银行1 616家，其中中西部地区机构占比65.6%，已覆盖全国31个省份的1 286个县（市、旗），县域覆盖率达70%;累计为658.5万家农户和小微企业发放贷款1 114.6万笔，累计发放贷款余额4.69亿元

三、 当前存在的问题

近年来，农村银行业金融机构在普惠金融领域做出的努力有目共睹，特别是在2016年国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》之后，人民银行、银监会提出了一系列支持普惠金融发展的措施，农村银行业金融机构也积极响应，将普惠金融作为自己未来发展战略的一部分，涉农领域和小微企业所面临的金融抑制问题有所改善，但是这些机构在当前发展普惠金融过程中依然面临一些问题和挑战。

目前农信社存在的问题主要是改制后的商业性问题。普惠金融的基本理念（包容性、公平性、服务性）与农信社的基本功能是相适应的。其中农信社的政治功能体现在普惠金融的包容性上，社会功能体现在普惠金融的公平性中，经济功能体现在普惠金融的服务性上。一些农信社在转变为农商行后，过分强调其商业属性，追求盈利性和利润最大化，导致当前农信社系统的职能与普惠金融理念产生了背离。杜晓山（2015）认为，产生这种背离的原因核心是认识、理念和理论指导出现了偏差，与商业资本追求利润最大化这一终极目标的动因密切相关，亦即与接受或信奉“理性经济人理论”的思想理论分不开。此外，农信社系统提供的金融服务较为单一，尤其是对于偏远落后地区的农信社机构来说更是如此，这些农信社最重要的利润来源还是存贷利差。对于信贷模式，当前大多数的农信社机构采用的还是抵押、质押、担保等传统方式，对于缺乏抵押物的农户和小微企业来说，获取信贷依然存在困难。

商业银行在实施普惠金融也存在一系列问题。首先，对于农业银行这类大型商业银行来说，由于其自身规模过大、市场跨度广、经营范围宽的特点，其县域及县域以下营业网点数明显少于农信社系统，普惠金融渗透率较低，因此面临一定的信息不对称风险。另外，农业银行这类商业银行的商业属性同样容易造成与普惠金融目标的背离。同时，商业银行开展普惠金融业务需要在农村地区设置网点，会增加自身营运成本，从而加剧自身的财务压力;普惠金融业务的单笔业务额通常比较小，相对于城市金融业务，单笔业务的成本较高。对于邮储银行来说，业务较为单一，相较于其他农村银行业金融机构，在金融产品设计以及金融创新方面能力较弱。

村镇银行在发展过程中同样面临一系列问题。首先是存在市场定位的偏差，偏离普惠金融的目标。村镇银行在设立之初是为了服务农村地区，发展普惠金融，解决当地的金融抑制的问题。但是由于村镇银行具有独立的法人地位，需要对自己的经营负责，自担风险、自负盈亏，发起行和出资人必然会要求将利润最大化作为经营的首要目标。因此肯定会将资源投向利润高、风险低的优质项目，偏好大客户，与普惠金融的理念产生背离。另外，目前农村地区还有农信社系统、农业银行等金融机构，客户也更加倾向于将资金存在这些规模较大的金融机构，而导致村镇银行自身经营存在困难。村镇银行普遍规模较小、“一县一行”，导致村镇银行的运营成本和风控成本过高。尽管2018年1月9日，银监会发布《开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，开始试点“多县一行”，但是又存在村镇银行资金向经济相对发达的县转移的问题（冯兴元、孙同全，2018）。

农发行作为政策性银行在发展普惠金融过程中面临一些问题。目前，国家关于政策性银行的立法相对滞后，取而代之的是国务院出台的相关文件。在实践中，我国政策性银行运营只能参照商业银行的法律法规，这不仅导致其内部运行机制不畅，也可能影响其正确的功能定位（刘怡达，2014）。此外，政策性银行大多都在县城以上区域，面临机构人员数目较少，掌握普惠金融客户信息较难的劣势。最后，其自身可持续经营也面临挑战，存在政策性金融的脆弱性问题，主要表现在三个方面：资金来源渠道单一、自身的非营利性特征、贷款周期较长。根据农发行2017年资产负债表可以看出，金融债券融资是其主要的资金来源的63%。债务融资就需要面临资本市场的利率波动，从而加剧金融的脆弱性问题。非营利性导致自身政策性贷款比重偏高，面对经济周期波动时难以调整自身经营策略。

四、 对策

未来，在发展农村普惠金融的过程中，需要注意以下问题。首先要注重建立以合作性金融和商业性金融为基础，政策性金融为辅助的全方位、多层次、差异化的普惠金融体系。当前合作制金融依然是农村金融体系中的短板，隨着农村信用社系统金融机构整体走向股份化之后，我国农村正规金融市场就缺乏真正的合作金融。因此，国家在支持农村普惠金融的过程中，应当鼓励包括农信社系统在内的多类型的农村合作金融的发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展新型农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型（杜晓山，2015）。发展合作金融有利于解决农村金融中信息不对称的问题。农村分散的局部知识的最佳利用者， 是那些着眼于贴近农村经济主体的合作金融机构、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等，他们应该成为农村金融市场的主体。这些金融组织机构（或活动）竞争的存在，对于农村金融体系的效率以及金融资源优化配置至关重要。

参考文献：

[1] 冯兴元.论农村信用社系统金融机构的产权、治理与利益关系[J].社会科学战线，2017，（2）：31-40，2.

[2] 杜晓山.发展农村普惠金融的十大建言[J].中国银行业，2015，（9）：30-33.

[3] 刘怡达.普惠金融语境下的农业政策性银行改革——机构创新、范式转换和立法完善[J].福建行政学院学报，2014，（5）：106-112.

[4] 冯兴元，孙同全.金融支持乡村振兴战略与多层次农村金融体系探讨[J].农村金融研究，2018，（12）：19-23.

[5] 中国人民银行农村金融服务研究小组.中国农村金融服务报告2018[M].北京：中国金融出版社，2019.

[6] 中国人民银行农村金融服务研究小组.中国农村金融服务报告2016[M].北京：中国金融出版社，2017.

[7] 李扬，叶蓁蓁，主编.中国普惠金融创新报告（2018）[M].北京：社科文献出版社，2018.

[8] 杜晓山，刘文璞，主编.从小额信贷到普惠金融——中国小额信贷发展二十五周年回顾与展望论文集[M].北京：中国社科文献出版社，2018.

作者简介：燕翔（1992-），男，汉族，新疆维吾尔自治区昌吉市人，中国社会科学院研究生院经济学博士生，研究方向：普惠金融、农村金融。

收稿日期：2019-10-12。