农业科研单位全面加强预算绩效管理的思考

梁晓辉 孙万刚

摘 要：在当前预算管理改革的大背景下，明确绩效管理工作的重点，深入分析农业科研单位面临的问题，通过绩效管理实践，总结经验，提出全面加强预算绩效管理的建议，为农业科研单位绩效管理提供借鉴。

关键词：全面;预算绩效管理;农业科研

文章编号：1004-7026（2019）20-0142-02         中国图书分类号：F812.3;G322.24        文献标志码：A

全面实施绩效管理是深化预算改革的重要内容，2018年国家出台了《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，地方政府积极贯彻落实绩效管理意见精神，采取了一系列措施，推动预算绩效管理发展。

1  政策层面

1.1  实施全方位管理，实现预算绩效全覆盖

将预算绩效管理实施对象从项目支出为主向政策、部门整体绩效拓展，从一般公共预算为主向“全口径”预算拓展，并延伸至政府投资基金、债务项目、政府采购及社会服务等方面，形成贯穿各级政府，覆盖所有部门的预算绩效管理框架。

1.2  实行全过程管理，形成预算绩效管理链

管理链的起点是事前绩效评估，对重大政策及项目出台或立项后可能产生的效果进行可行性评估。管理链中间環节是绩效目标和绩效监控，通过关注进展情况，比对目标要求，及时调整规范。管理链的末端环节是绩效评价和结果运用。通过预算绩效管理链，实现预算与绩效管理一体化运行，这是全面实施预算绩效管理的核心[1]。

1.3  加强基础体系建设，提高绩效管理规范化水平

开展全过程、全覆盖的绩效管理，需要做好基础体系建设，提高绩效管理规范化水平，使预算绩效管理标准、科学、规范、可行。

1.4  明确权责，硬化预算绩效管理责任

按照“谁花钱谁干事担责”的原则，中央明确提出，预算绩效管理的责任主体是各级政府机关和部门单位。权利与责任是对等的，明确界定这二者的界限，才能提高预算绩效管理的约束力。

1.5  完善管理考核机制，深入开展绩效管理

全过程、全覆盖的预算绩效管理是一个庞大的工程。在宏观层面，需要有领导机构、实施方案、任务内容、工作流程以及时间表等。通过强有力的组织领导，全面贯彻落实有关政策，按照方案统筹推进。

在微观层面，需要建立预算绩效管理综合协调制度，加强预算绩效管理力量，结合制定的办法，确保预算绩效管理纵向达到最基层单位，横向达到资金使用的终端[2]。

2  农业科研单位绩效管理的问题和经验及启示

2.1  当前农业科研单位绩效管理中存在的问题

尽管政府对绩效管理的要求越来越高，农业科研单位也积极落实政策精神开展了相关工作，但在绩效管理方面仍然存在不少问题。

2.1.1  绩效理念尚未牢固树立

绩效管理理念未得到根本改变，单位资金规模呈现逐年增长的趋势，大多关注资金申请，对项目的进展和资金效益的重视不够，有时会出现资金无效、闲置沉淀、损失浪费的问题。

2.1.2  绩效管理的广度和深度不足

在前期开展的绩效管理工作中，从广度上看，没有覆盖单位所有资金，只对财政拨款的项目资金申报了绩效目标，评价了重点项目的绩效。从深度上看，事后评价仍是主体，事前评估缺位，预算和绩效“两张皮”问题仍然突出。

2.1.3  绩效激励约束作用没有真正发挥出来

有的项目立项前缺少严谨的科学论证和绩效评估，存在预算不合理、资金使用低效等问题，缺少责任追究机制，绩效管理的作用未充分显现。

2.1.4  缺乏了解农业行业的绩效评价专业人才

对农业科研项目资金的绩效评价要突出农业科研的专业化管理，农业科研人员的知识背景和实践经验是必不可少的。虽然根据实际情况可委托专家或第三方评价机构实施绩效评价，评价程序非常规范，但评价标准的科学化才是绩效评价是否客观公正的关键，这就需要专业人才对各环节进行掌控[3]。

2.1.5  单位缺少完善的绩效管理机制

全面实施预算绩效管理是业财融合的管理事项，在国家和省级财政部门里，有专门的绩效管理处室，负责指导协调、组织开展各项绩效管理工作。但当前农业科研单位缺少专门的绩效管理机构，相关工作多通过财务部门开展，人员少、任务重，绩效管理落实情况不理想。

2.2  开展绩效管理的经验

以XX省农业科学院的绩效管理工作为例，绩效管理的经验主要有以下几点。①宣传绩效理念。通过召开各类财务会议、培训会议，加大力度宣传绩效管理，增强职工关于项目资金的绩效管理意识。②编制项目绩效目标申报表。从2014年预算开始，对资金额度超过1 000万元的投资发展类项目编报项目绩效目标申报表。2017年预算发展到对所有财政资金安排的投资发展类项目资金编制绩效目标申报表。③开展预算绩效评价工作。自2016年开始，根据省财政厅关于开展预算项目绩效评价工作的通知，在组织自评的基础上，对业务主管部门的重点项目进行评价。2019年，XX省农业科学院扩大绩效评价范围，组织开展院土地出让资金项目绩效评价。④信息公开。自2018年预算开始，院重点项目（科技创新工程）绩效目标随部门预算公开，自2017年决算开始，绩效评价结果随部门决算公开，主动接受全社会的监督。

2.3  管理实践中得到的启示

①单位重视是全面推进预算绩效管理的基础要求，完善的工作机制是做好预算绩效管理的保障，程序规范、方案务实是落实预算绩效管理的重要部分。②按照全过程的管理要求，规范管理程序，制定重点突出、易行务实的方案，有效推进预算绩效管理工作。③信息化是实施预算绩效管理的有效手段，将管理要求、管理理念植入系统程序中，固化管理程序，提高工作效率，提升预算绩效管理的科学化和现代化水平。④突出责任约束，进一步发挥绩效管理的作用。

3  农业科研单位全面加强预算绩效管理的建议

3.1  提高预算绩效管理意识，健全管理机制

（1）在意识方面，利用多种渠道、采取多种方式加强培训，提高干部职工特别是各级责任人对预算绩效管理重要性的认识，为工作正常开展提供良好的环境。

（2）在预算安排方面，坚持“先有办法，后有资金”的原则，制定项目规划和管理办法，在这个基础上根据年度工作需要安排资金，这是开展绩效管理的基础和依据。

（3）在管理机制方面，单位整合人事、财务、业务等部门人员，成立预算绩效管理工作机构，配备专职专业工作人员，明确人员以及对应的工作职责。建立以绩效管理机构与其他处室有效对接为主要内容的预算绩效管理联系制度，搭建起预算绩效管理工作经常性沟通渠道，推动预算绩效管理改革全面落地。

3.2  结合实际，合理设定绩效管理指标

（1）绩效评价工作的重要环节就是比对绩效指标的完成情况，绩效指标的设立水平会影响评价结果的科学合理、公平公正，以及能否有效应用等，因此必须高度重视。绩效目标有长期指标和年度指标，要求在充分掌握项目的整体规划和年度实施工作的情况下据实编制，协调好长期指标与短期指标的关系，做到整体与部分辩证统一。

（2）对于个性指标体系及标准值，一定要结合行业特点、预算单位或具体项目的实际情况以及管理部门的评价重点和关注问题等进行开发设计，直指关键绩效，有助于发现问题。主观性和客观性指标都尽量选择能量化的方法处理，辅以指标说明与解释，便于评价操作。

3.3  利用信息化手段，实施适配的绩效管理方法

（1）信息化工具为单位预算绩效管理的实行提供技术支持，部门单位以提高预算绩效管理效率为目的，根据自身需求开发专门的管理软件，建立预算绩效管理网络，方便相关职能部门及时获取并分析信息数据。

（2）预算绩效管理方法的选择，要充分考虑单位的组织结构、职能范畴、资金规模、项目部署和工作特点等，选择与之匹配的方法。对组织结构简单、工作内容单一的单位，采用较少层次的管理方式，降低绩效管理成本;反之，要增加预算绩效管理的广度和深度，确保绩效管理的效果。

（3）建立第三方机构参与的评价机制和预算绩效专家咨询机制，借助行业专家的智力支持，提高绩效评价的科学性。发挥好预算绩效评估的作用，通过预测绩效管理风险，防范于未然;拓宽绩效评价结果的运用范围，发挥相关机制的作用，增强预算单位推动预算绩效管理工作的积极性和主动性。

3.4  将内部控制建设与绩效管理相结合

在内部控制中，业务层面控制的内容之一就是预算管理，内部控制建设是做好预算绩效管理的基础，预算绩效管理是在内部控制预算管理基础上的进一步提高。内部控制侧重于完善制度、规范流程、防范风险。预算绩效管理侧重于结果导向，重视成效。对农业科研事业单位来讲，在开展内部控制建设、发挥风险防范的过程中，通过在预算管理体系中加入单位、项目的绩效规划以及考核与评价等要求，使管理效益最大化。单位通过预算绩效管理的方式进行内部控制，在预算绩效考核的压力下，内部控制将会更加有效，为预算管理工作的有序开展提供保障。

4  结束语

通过全面开展预算绩效管理，可有效提高工作效率。應增强资金运行的透明性，提高项目实施与资金使用效果，保障事业单位高效运行。

参考文献：

[1]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[2]单晓敏.完善我国财政支出绩效管理的研究[D].苏州：苏州大学，2013.

[3]董振海.在我国推行绩效预算的理论与实践思考[D].北京：财政部财政科学研究所，2010.