地方本科高校预算编制问题、根源及路径探究

郑美仙

[摘 要] 随着预算改革的深化和新预算法的落实推进，地方本科高校预算编制日趋规范和完善，财政资金使用效益不断提升，但同时仍然存在编制方法不科学、编制内容不完整、定额标准不明确、支出重点不突出、约束机制不健全等问题。对此，地方本科高校应该从完善预算编制制度、加强基础数据管理、优化财政支出结构、强化项目分类管理、健全考核评价体系以及统筹资源配置等方面加以改进。

[关键词] 地方本科高校;预算编制;路径

[中图分类号] F275[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）12-0187-02

高校预算编制指高校财政收支计划拟定、确认及组织的过程。近年来，地方本科高校资金收入主要来自财政拨款、学费、科研经费、社会捐赠、基金收入等，资金来源较为单一，对地方财政拨款依赖性较强。如何优化地方高校预算编制，科学有效调配财政资金，充分发挥资金使用效益，更好地保障学校教学、科研、基础建设、行政后勤等工作，是地方高校财务管理研究中的重要探讨方向。

一、当前地方本科高校预算编制存在的主要问题

2014年《中华人民共和国新预算法》实施以来，地方高校预算编制更加规范透明，预算编制从无到有，覆盖范围逐步扩大，预算在财务管理中发挥越来越重要的作用，为高校决策部署和工作安排提供更为科学、可靠的财务依据。但从近几年来的具体实践来看，实际操作中有些问题仍然突出，影响了地方本科高校财务的高效使用。

（一）编制方法未跳出传统预算模式

以往地方本科高校预算一般采用“上年基数加增长”的方法，即根据部门往年支出，再综合考虑财政收入和工作实际，给予一定增长，该方法造成预算支出只增不减。近年来，各地本科高校逐步开始推行零基预算，但由于零基预算要做大量基础工作，实际工作中难以精准实施，一些经费安排通常仍然延续“上年基数加增长”的做法。

（二）预算内容不够精准

地方本科高校主要依据地方财政部门预算相关政策法规、学校发展规划和年度计划、往年收支执行情况和增减因素、上年结余等来编制预算。由于预算科目涉及面广、政策性强，财务人员不仅要求具备财务管理素质，还要充分了解学校各个领域工作。然而实际工作中往往存在预算编制人员不熟悉财政政策，而财务部门审核人员对学校工作不了解，造成预算少编、漏编。比如：校内各单位上报预算需求，财务处对部门根据工作实际提出的项目支出预算不认可，未予列入年初预算，事后只能通过审批拨款的方式，从大专项中予以安排。同时，学校工作计划调整、上级要求追加工资等诸多不可预见因素，也增加了预算编制的精准。

（三）项目定额标准不明确

很多经费支出缺乏明确的标准，如学生活动经费安排，生均标准没有相关规定。财务处只能在部门编报的基础上，凭经验和感觉来核定，难免存在资金投向不精准、重点不突出等问题，进而造成资金大量沉淀或频繁追加预算。特别是专项经费的编报，多数采取打包切块的方式，没有具体到使用单位和所需资金，无法科学测算资金额度，同时也给部门调剂资金留有空间。

（四）预算资金使用效益不高

一些高校部门编报年初预算时主要还是站位本部门利益，一味扩大预算规模，预算金额往往比实际需求大，造成一般性预算占用大量资金，对于一些需专项支出的项目，没有经过充分立项论证和评审，就匆忙列入预算编制，导致项目进展与资金矛盾突显。

（五）财务约束监督机制还不够健全

一方面，部门预算责任意识淡薄，预算编制较为草率、粗糙，收支论证不严谨，缺乏可靠依据。另一方面，由于缺乏有效的督查考评机制，导致预算权威性不高，预算执行和调整存在随意性，没有严格按照批复后的预算执行，有的甚至“先斩后奏”，迫使财务处追加预算。

二、地方本科高校预算编制存在问题的原因分析

（一）高校预算管理缺乏刚性约束

从法律规定上来看，不管是原来的《事业单位财务规则》还是现在的《政府会计准则制度》，都没有对高校预算管理从法律层面做出明确的处罚规定，导致预算管理存在随意性。

（二）地方高校财务管理体制不健全

预算是高校管理组织结构的重要组成部分，是实现决策目标最重要的工具。目前，仍有不少高校将预算的功能仅仅定位在财务收支计划，尚未成立财经工作小组等类似预算管理机构，缺乏对预算编制、变动、执行等一系列统一规范管理体系，没有真正发揮预算的管理控制作用。

（三）高校预算意识薄弱

“凡事预则立，不预则废”。高校普遍缺乏预算约束意识，尤其是部分教师长期专研学术，缺乏财务常识，项目开展没有做好事前的准备和计划，就盲目铺开。作为地方高校，应树立“当家”意识和责任意识，坚持过好紧日子，坚持勤俭节约、效率优先和预算刚性执行相结合的原则，把预算意识融入到学校发展的各个环节和各个阶段。

（四）财政部门预算与校内预算相脱离，存在“两张皮”现象

由于部门预算编制时间比校内预算早，校内预算往往建立在财政部门预算基础上编制，计算口径及基础数据发生改变，导致部门预算与校内实际发展所需资金预算不一致。另外，上级专项资金一般不列入财政部门预算，而校内预算收入包括了上级专项资金，导致校内预算资金盘较财政预算大，造成两者不匹配。

三、加强地方本科高校预算编制管理的路径探究

加强地方本科高校预算编制管理，要坚持“量入为出、统筹兼顾、效益优先”原则，按照“稳中求进促发展、统筹兼顾保重点、科学预算求平衡”的基本思路，以问题为导向，逐步规范编制制度、细化编制内容、落实编制责任，不断优化财政资金配置，才能为高校发展提供科学、充裕的资金保障。

（一）健全完善预算编制制度

按照“二上二下”、分级编制、归口审核的流程，严格开展预算编制。重点推行零基预算，切实打破惯性思维，一切以零为基础，不再受到往年财政支出项目和数额的思想束缚，从实际需要和可能出发，对每项收支进行充分论证，细化到每个部门和具体项目，提高财政资金使用效益，严格把控预算这个“水龙头”。高校各部门要按照“谁使用、谁预算”的原则，对本部门、本单位的预算编制负责，并接受财务部门的监督。财务部门在加强业务指导、预算审核的同时，要注重强化预算编制培训，着力提高工作人员的法律法规意识和预算编报能力。

（二）加强基础数据管理

基础数据是否准确、全面，决定预算编制是否有质量。地方本科高校应该创造条件建立基础数据信息库，加强对资产债务、人员定额、工资状况和相关财务政策等信息的收集整理，为预算编制提供准确的数据材料。高校各部门要对本单位往年的收支情况、人员信息等进行分类采集，按时提交至财务部门。财务部门要对报送数据进行汇总、复核和分析，对公用经费和一般性支出定额进行明确。

（三）优化财政支出结构

按照“收支平衡，略有结余”的原则，合理调配有效资金。在收入预算编制方面，要本着统筹使用、科学合理的原则，将财政拨款收入、经营性收入、上年结转资金、社会捐助资金等全部纳入预算收入。在支出预算编制方面，要强化设备资源共享，减少重复购置，财政资金优先保障学校的重要部署和重点项目;新增支出重点安排在人才培养、科学研究和改善教育教学等学校内涵建设上。财务部门要加强年度预算收支计划论证和审核，重点核查专项预算编制的真实性、合理性，以及收入的可靠性，避免虚假预算、赤字预算。

（四）强化项目分类管理

建立项目库动态管理机制，严格项目论证、评审和入库的程序，对未列入项目库的一律不安排财政资金。实施过程中要分清轻重缓急，按照从紧必需的原则进行评估论证，分类保障。比如，按照必保、应保、一般三个层次区分建设项目，财政资金优先保障必保项目。要实行动态管理，年中对项目建设情况进行检查分析，将长期搁置或进度缓慢的项目调整出库，其预算经费收归财政统筹使用;将条件成熟、更为迫切的项目调整入库，确保有限的资金用在“刀刃上”。

（五）健全考核评价体系

要建立预算绩效评价制度，从编制质量、执行效果、监督检查等方面对部门预算进行综合考评，根据考评结果调增或调减下一年度的资金安排。要强化预算的刚性执行，预算批复后，不得随意调整或增减金额，确需调整的要严格按程序报批，所需资金从本部门年度预算内调剂使用。要定期開展预算执行情况审查，发现问题及时通报，并追究相关人员责任，与下一年度预算资金安排挂钩。

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[责任编辑：潘洪志]