论文化产业发展的立法保障

摘 要：中国的文化产业作为一个新兴产业，有着强劲的发展势头，但本应作为文化产业发展制度保障的文化产业立法与之不相匹配，立法盲点较多，效力层级较低，滞后于产业发展实践，成为文化产业快速发展的羁绊。研究文化产业的特殊性，根据文化产业的基本规律，健全符合文化产业发展客观要求的法律规范体系，以文化产业基本法作为体系基础，以重点领域的单行法作为主干支撑，以相关法规规章作为重要补充，推进文化产业的繁荣发展。

关键词：文化产业;立法;法律体系

信息时代，一个国家的影响力不仅取决于其经济实力、科技实力、军事实力等硬实力，亦取决于其文化制度、价值观念等软实力。文化，人类的灵魂和精神家园，为国家的文明富强提供强大的力量支撑。2000年文化产业这一概念第一次出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》报告中，2003年9月文化部制定的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中将文化产业界定为“从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业”。2012年文化产业的含义在国家统计局《文化及相关产业分类》中被进一步完善为“指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合”。我国文化产业增加值占GDP比重逐年提高，其在国民经济中的地位日益提升，已经被国务院确定为战略性产业。

一、文化产业的特殊性

文化产业是社会生产力发展的必然产物，是文化以商品与服务的形式呈现，与餐饮业、金融业等一样属于经济范畴，具有经济价值。文化产业与一般的经济产业并无二致，都具有经济的物质特征，特殊之处在于文化产业具有鲜明的精神特征。

（一）文化产业具有意识形态属性

一个国家无论其性质如何，无论其文化产业发展到何种程度，也无论其生产的是文化产品还是提供的文化服务，满足的均是消费者的精神需求。文化产业蕴含着对一定时期的政治、经济、文化、社会的解读，体现了一定经济基础上的价值观念、道德追求和生活态度，在其传播和消费过程中会潜移默化地影响受众的情感和认同，对其思想观念和价值体系的形成产生直接或者间接的影响。意识形态属性是文化产业最显著的特征之一，文化产业鲜明的外部性特征由此而来。依据市场失灵理论，必须对文化产业的外部性进行干预，鼓励正外部性，限制负外部性，为塑造良好的社会风尚、积极向上的价值观提供正能量，在文化多元化的背景下坚守文化主权和文化安全。

（二）内容创意是文化产业的核心

生产文化产品包括生产产品内容和生产传播载体两部分，其中载体是为内容服务的，所以核心是内容的生产。文化产品载体与普通商品一样，都可以遵循标准化的要求进行量化生产，生产方式上二者无太大区别。文化产品的生产内容则不然，它是一种个体化生产，必须具有创造性和独特性。文化产品之所以具有使用价值，消费者之所以选择A文化产品，不选择B文化产品，主要由其独特的内容决定的，它可以提供给消费者不同的精神体验，不可替代性、不可重复性是消费者对文化产品的客观要求。相较于其他产业，文化产业内部的竞争，不能单纯依靠扩大发展的规模来取胜，要做大做强，主要依靠的是消费者认可的原创、独特的产品。不言而喻，创新在文化产业中的重要性，从事创新工作，作品必须受到法律的保护，否则就会失去创作激情，没有创新的创作，直接影响着文化产业的生存和发展。

（三）行业控制与市场竞争并存

文化产业的意识形态属性决定了国家控制的必要性。这是由于消极文化产品负面效应的传播，会导致社会价值错位、观念混乱和道德丧失。同时，在全球化背景下，外来文化产品和服务越来越明显地影响着文化消费者。西方文化产业发达国家，利用自己强大的文化资本和技术优势，将文化产品输出到其他国家，伴随着输入国文化市场被占领，价值观被同化，在意识形态领域的影响和渗透加剧，文化安全问题日益突出。因此，一些特殊的重要文化资源如广播、电视、主流平面媒体等播出平台、传播渠道及监管手段，不能由社会管理、市场配置，需要掌握在国家手中，否则，会导致舆论混乱、价值观混乱，文化根基动摇，精神家园遗失，文化主权和文化安全受到威胁。此外，在我国文化产业还很薄弱的情形下，控制市场准入是很有必要的，否则，会对我国文化产业带来毁灭性的打击。另一方面，文化产业的经济属性需要由市场机制进行资源配置，随着市场环境不断改善，开放程度不断扩大，现阶段对我国文化产业的某些特殊行业管控的同时，需要更为广泛的市场竞争。

二、我国文化产业立法存在的问题

（一）文化产业基本法缺位

相較于发达国家，我国文化产业起步较晚，虽然一些配套法律、法规、规章和政策已经出台，它属于分散立法，没有统一的基本法引领，导致这些法律规范价值取向模糊，立法理念不统一，相互之间缺乏有效协调和补充，法制系统尚未形成，不能承受文化产业作为国家核心竞争力的责任，与作为国家战略性产业的地位不相匹配。

（二）文化产业立法滞后

文化产业具有低消耗、低污染、内容资源取之不尽、用之不竭的特征，对我国产业结构的调整具有积极意义，被誉为二十一世纪的朝阳产业。但是，与国家大力发展文化产业的步伐不相适应的是文化产业立法，文化产业的滞后立法已经成为这一新兴产业发展的桎梏。现有的文化产业立法难以回应文化产业快速发展带来的新情况，如动漫产业和数字产业的快速升级的同时，版权归属、不正当竞争等日益复杂的新型纷争随之而来，以及“互联网加文化产业”新业态的网络直播产业，也亟需文化法治提供引导和保障，需要文化执法领域的各文化管理部门重新理顺职权范围。

（三）文化产业立法层级低

除宪法外，我国文化产业立法包括基本法律、其他法律、法规和规章四个层次。如前所述，我国文化产业在基本法层面缺位，第二个层次的其他法律，也只有《著作权法》《广告法》《拍卖法》《电影产业促进法》等屈指可数的几部。目前，行政法规和部门规章在文化产业中发挥着重要作用，特别是在娱乐业、演艺业、广播电视业、出版业、印刷业等传统文化产业，主要依靠行政法规或部门规章进行调整。文化产业立法层级不高，法律效力低，容易制造矛盾，达不到预期效果，一旦规则的稳定性受到破坏，必然有损法律的权威。

（四）文化产业地方立法不足

以海南省为例，《海南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中确定影视制作产业、动漫游戏产业、旅游演艺产业为海南省重点扶持产业，并制定了2020年文化体育产业占地区生产总值的比重达到5%以上的目标。海南省已陆续出台了《关于加快推进文化改革发展的决定》《关于支持文化产业加快发展的若干政策》《海南省文化产业发展专项资金管理暂行办法》《海南省文化产业重点项目认定管理暂行办法》等多项文化产业政策助推本地文化产业发展，但地方性法规层面则乏善可陈，仅有保护传承、开发利用世居海南的黎族、苗族、回族等少数民族文化的《海南省少数民族文化保护与开发条例》等寥寥几部。 “十里不同风，百里不同俗”，中国幅员辽阔，不同的地方有着不同的文化传统、文化资源各不相同，文化产业的深度开发还是需要地方的精准定位。地方文化产业立法的缺失，使地方特色文化产业的持续健康发展受到制约，地方文化产业的竞争力受到影响。

三、完善我国文化产业立法保障的建议

（一）加快出台文化产业基本法

文化及相关产业门类繁多，涵盖广泛，可以划分为10个大类、50个中类、120个小类。我国目前国家层面的文化产业立法分散且相对独立，相关的产业政策和规范性文件居多，基本和整体系统的制度支持和保护不足。结合我国的立法传统，通过制定专门的基本法，按照统一标准解决文化产业发展过程中根本性问题，从宏观上引领中国文化产业发展，其中的涵摄与整合意义重大。

促进和规制是文化产业基本法律的两大功能。现阶段我国文化产业的发展水平较低，离成为国民经济支柱产业尚存在较大差距，当务之急应着力促进层面，制定《文化产业促进法》。

一是立法原则的确立。如前所述，文化产业具有创新性、意识形态属性及基于意识形态属性而产生的国家对特定行业实行管控的必要性同时，市场化程度越来越高。基于对文化产业发展客观规律的充分认识，确定促进文化产业的基本原则，包括经济效益与社会效益相统一的原则、市场主导与政府推动相结合的原则、加强知识产权保护和鼓励原创的原则等等。

二是明确政府责任。在“政府引导、市场主导、企业主体”的指导思想下，科学地划分政府部门在文化产业领域的管理范围和审批权限，明确文化产业各领域的主管部门，严格规制政府权力，实现保障文化企业权利这一根本价值追求。

三是完善政府扶持机制。根据结构转换理论，由低级产业向高级产业转换过程中，必须有政府的扶持和鼓励，此亦《文化产业促进法》的主要制度，在市场培育、鼓励创新、税收优惠、金融支持、出口支持和人才培养等方面完善制度设计，并规定相关部门出台相应的配套办法。

（二）健全文化产业法律体系

促进和保障文化产业发展的功能，仅仅凭借框架性文化产业基础性法律是无法实现的，需要在文化产业基本法这块基石的“顶层设计”下，在重点领域建立一整套单行法律，辅以相关法律规章，形成比较完整的文化产业法律体系。文化产业单行法在文化产业法律体系中居于核心地位，起着支撑作用，这是由于文化产业涉及门类繁多，均由文化产业基本法具体调整是行不通的，规范文化产业的具体门类需要由文化产业单行法实现，构建科学全面的文化产业单行法是文化产业法制健全的关键。此外，在与文化产业法律制度保持一致的前提下，也有必要依据各门类、各地域的特点，制定回应具体文化产业实践需要的法规规章。

（三）强化地方文化产业立法

文化具有本土性和多元化，各地文化资源存在差异，开发能力大相径庭，文化产业发展水平参差不齐，利用地方立法权加快本地文化产业发展很有必要。这方面深圳、太原走在了全国前列，早在2008年9月深圳市就出台了《深圳市文化产业促进条例》，全文六章二十九条，规定了立法原则、政府职责、工作机制等，在创业、出口、资金和人才等多方面给予充足的扶持、保障，实施效果显著。同年12月，太原市人大常委会通过了《促进太原文化产业发展的条例》，条例包括五章四十七条，采取了以鼓励为主的立法定位，明确了引导扶持、市场培育、服务保障、交流合作等方面的促进机制，为文化产业成为太原新的经济增长点发挥了积极推动作用。强化地方文化产业立法权，不仅可以根据区域规划和文化背景，贴合当地文化产业发展状况，制定独具特色、切实有效的地方性法规， 还可以为中央立法探索經验，提供更多实践支撑。

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作者简介：余暮（1969- ），女，湖北武汉人，海南政法职业学院应用法律系副教授，法学硕士，研究方向：法学教育及研究。