行政事业单位内部控制存在的问题及对策研究

陈凤娟

摘 要 党的十九大胜利召开，标志着我国进入全面建成小康社会的关键时期。社会需要行政事业单位积极参与配合并且提供更优质、多样化的公共服务，从而满足我国人民对美好生活的增长需要。本文对行政事业单位内部控制的内涵进行分析，并阐述其对行政事业单位健康运行的重要意义，探讨其在现阶段存在的问题，结合笔者的思考给出相应的解决办法。希望本文的研究有助于提升行政事业单位开展内部控制的效率、质量与水平，增强行政事业单位可持续发展的能力。

关键词 行政事业单位 内部控制 问题及对策

一、行政事业单位内部控制的内涵与意义

（一）行政事业单位内部控制的内涵

内部控制是风险管理一个非常重要的组成部分。行政事业单位在遵守国家相关法律法规的基础上，对自身的资产状况、信息质量以及发展水平相关因素等加以动态化的监督和管理，需要单位管理者和全体员工的共同参与。这是一个不断改进，对职责和权限进行科学合理界定和划分的一个过程，行政事业单位在开展内部控制过程中可以对风险进行有效的防范。此外，内部控制还具备相关的监督职责，因此它是一个全方位、多层次、立体化的管理体系，它是以专业化的管理制度作为支撑，实现了理论和科学的结合。

行政事业单位内部控制与市场企业具有截然不同的差异。行政事业单位的主要目的就是为社会公众提供高水平、优质的公共服务。其必须在法律法规允许与规定的范围内展开相关经济活动，不仅需要确保能够提供高水平的服务，而且还需要确保国有资产的高效运用，避免国有资产流失。内部控制是行政事业单位充分发挥自身职能的重要保障。近些年，尽管行政事业单位进行了不少的改革，但是我们仍然需要重视内部控制对行政事业单位发展的意义。

（二）行政事业单位内部控制的意义

1.有助于规避权力失控等风险。同市场企业比较，行政事业单位并不是以营利作为目标，在奖惩机制上并不完善，这使得公务人员缺乏一定的竞争与拼搏意识。换句话说，企业组织的内部控制在某种程度上并不需要过度的外部监督体系，企业领导层出于自身利益考虑就会对内部控制进行严格的完善。但是，行政事业单位的内部控制很难由自身内部做出严格的监督，而且多数行政事业单位的领导负责人具有较高的话语权，倘若缺乏内部控制，会使得行政事业单位内部管理出现“一言堂”现象。

2.有助于对贪污腐败行为严加惩戒。习近平总书记说，腐败问题如果愈演愈烈的话，终将会亡党亡国;其强调物必先腐，而后生虫。行政事业单位内部控制的强化就是为了防范貪污腐败的情况发生，是保障行政事业单位内部不腐败的根本作用机理。政府在行政事业单位当中大力推动内部控制改革建设，提供控制效率，希望通过开展内部控制建设，推动公共资源管理水平提高，提升行政事业单位资源配置效率。

3.有助于行政事业单位更好地履行职能。内部控制最开始是在市场企业组织当中建立的，当时建立的目的就是为了确保企业组织的利益。我国行政事业单位的发展过程与企业组织存在一定的共性，有许多相似的地方。尤其是在机构设置上，行政事业单位与企业组织有着较多的相似之处，例如财务、人事、信息技术部门。随着行政事业单位逐渐与市场接轨后，行政事业单位逐渐应用先进的管理理念来展开相应的管理工作。因此，企业组织的内部控制与行政事业单位内部控制在发展目标上存在一致性，都是为了双方组织的长远发展。行政事业单位内部控制能够为单位提供更加优质的公共服务提供保障，满足人民日益增长的美好生活需要。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）对内部控制缺乏全面清晰的认识

某些行政事业单位对内部控制的理解较为粗浅，简单地认为制定了规章制度就代表拥有内部控制。这种片面的认识不利于行政事业单位管理层加强内部控制的落实。行政事业单位内部控制意识的薄弱，使得在落实内部控制工作时缺乏积极性，对规章制定后至于其内部控制职能是否发挥并不是特别重视。而且多数行政事业单位的绩效考核与内部控制工作没有挂钩，缺乏内部控制责任意识。因此，行政事业单位内部控制在落实过程中缺乏一定的环境基础，内部控制理念普及深度不够，不利于内部控制工作的执行。

（二）内部控制管理机制不健全

某些行政事业单位在内部控制管理机制的构建方面存在欠缺，多数内部控制制度处于“碎片化”的状态，过于散乱，缺乏有效的内部控制流程。多数行政事业单位的内部控制工作往往着眼于某个业务或管理环节，没有对行政事业单位整体进行内部控制的考虑，也就无法突破行政事业单位传统陈旧的管理框架。内部控制机制的不健全导致缺乏工作引导资料，内部控制人员在落实具体工作时就缺乏依据，只能够凭借主观意识进行判断，就丧失了内部控制的客观性。缺乏一套行之有效的内部控制机制是行政事业单位内部控制无法有效执行的重要因素，也是所有内部控制工作的指导性内容。某些已经制定了内部控制机制的行政事业单位仍然存在不小的漏洞，并不是建立后就可以置之不顾，必须对其进行持续性优化，才能够确保内部控制机制的先进性。

（三）内部控制监督薄弱

某些行政事业单位内部控制缺乏监督基础，自然在内部控制管理水平提升上就容易懈怠。加上我国地域性差异较大，某些行政事业单位缺乏专门的财务部门，甚至其中财务人员身兼数职，根本不利于进行内部控制的监督。组织架构的不合理、内部控制专业人才的缺乏等，都造就了内部控制缺乏有效的监督。行政事业单位的决策形式主要是集体决策，通过集体决策的形式能够将政务进行公开化;同样地，当集体决策出现失误时，责任则是由整个行政事业单位承担，但是法不责众，使得责任并不明确，根本不利于内部控制监督环节的执行。另外，外部监督体系通常只能够对行政事业单位的公开政策进行监督，对行政事业单位的内部运转很难发挥出应有的监督作用。内外部监督的薄弱，无法督促行政事业单位落实内部控制工作。

（四）预算管理存在不足

众所周知，预算管理关系到行政事业单位的各个环节，内部控制也不例外，甚至内部控制在某种程度上也是要以预算管理作为基础才能够执行落实工作。但是，预算管理存在的不足往往导致内部控制无法有效地落实，主要问题体现在以下方面：首先就是参与预算编制的专业素养不足，致使预算管理流程不规范、不严谨，中间漏洞较多，增加内部控制工作量，甚至会误导内部控制工作方向。其次是进行预算管理时，缺乏明确的预算管理目标，无法与内部控制目标协调一致，两者无法形成协调配合的关系。最后则是各部门对预算管理工作的配合积极性不高，不利于预算管理工作的落实，从而会影响整个内部控制工作的进度，甚至会影响内部控制管理水平的提升。

三、行政事业单位内部控制的优化策略

（一）全面普及内部控制理念

行政事业单位必须加深对内部控制的理解，并且全面普及内部控制理念，争取为内部控制的执行营造一个良好的环境。首先，行政事业单位领导层要加强对内部控制的学习，通过专家讲座、专题讨论等方式加深内部控制在行政事业单位领导层心中的地位。其次，行政事业单位要进行内部控制的宣传，普及内部控制理念。由本单位各个部门的负责人向下属职工灌输内部控制意识，发挥好领头羊的作用，为内部控制工作的落实提供保障。此外，要积极地调动行政事业单位全体职工积极配合内部控制工作的执行，而且要让全体职工意识到内部控制的重要性。通过良好环境的营造，为内部控制的有效执行打下坚实的基础。

（二）构建健全的内部控制机制

《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》明确提出，健全的内部控制机制需要确保其能够覆盖行政事业单位经济与业务活动的全范围，并且贯彻内部权力运行的决策、执行与监督全过程;能够将行政事业单位内部各层级的全体职工行为进行规范。行政事业单位需要明确内部控制的主要目的，严格遵守内部控制原则;构建有效的内部控制职能部门是健全内部控制机制的前提条件。行政事业单位需要结合自身运营的实际状况，将原有的业务活动流程进行梳理，并纳入内部控制范围内，將内部控制责任划分到各个流程当中，确保内部控制流程的流通。领导层需要高度重视整个健全内部控制机制过程，并且调动全体职工、部门积极地配合协作，这就需要构建相应的奖惩机制来调动其积极性，为内部控制机制的健全提供保障。

（三）加强内部控制监督

行政事业单位内部控制的监督需要从两个角度出发，一个是行政事业单位的经济、业务活动，另一个是行政事业单位内部各项权力的运用。针对经济业务活动，需要单位财务部门的支持;要将各项财务管理流程进行优化，加强各项手续的审批，确保岗位不相容原则的落实，实现各个岗位的相互制约、监督。同时，需要充分地发挥出行政事业单位内部审计的效用，要确保内部审计的独立性，不断地针对行政事业单位各个管理流程进行监督，及时地发现并且解决问题;将行政事业单位的权力关进制度的“笼子”，杜绝舞弊、腐败现象。

（四）强化预算管理与内部控制的统筹协调

行政事业单位的预算管理与内部控制两者是具有紧密联系的管理环节，需要行政事业单位将两者进行统筹考虑，发挥出两者的协调配合作用。预算管理一定要提升质量，尤其是从业人员的素养;同时要能够积极地配合内部控制管理工作落实，使得两者形成相辅相成的机制，能够相互推动提升行政事业单位管理水平，最终为行政事业单位提供更加优质的公共服务打下坚实的基础。

四、结语

在新的社会发展环境下，行政事业单位的风险和压力不断加大，经营风险日益突出。因此，行政事业单位在新的社会环境下如何突破发展过程中的瓶颈，获得持续的发展动力成为单位领导和相关学者研究的重要课题。在日益复杂多变和充满不确定性的经济环境下，行政事业单位要想实现良好的发展，离不开科学合理的内部控制，内部控制在行政事业单位的发展过程中起着非常重要的作用。因此，行政事业单位加强对内部控制的研究和分析，对单位的长远、健康发展具有十分积极的现实意义。

（作者单位为常熟市实验中学）

参考文献

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