电子治理视域下的公民参与保障机制研究

王盈盈

【摘 要】 文章论证了电子治理和公民参与的关系，探讨电子治理中公民参与有效性的保障机制：互联网新技术提供了公民参与的技术支撑;政府职能转变是保障公民参与有效性的制度基础;政府数据共享开放是公民参与有效性的前提条件;培育公民精神是公民参与有效性的社会价值基础。

【关键词】 电子治理;公民参与;政府治理

21世纪初，电子治理引起国内外学术界高度关注，西方发达国家在电子治理的实践方面呈现明显的领先态势，在电子治理理论和实践领域，取得了不少有价值的研究成果。虽然有关电子治理的理论研究明显滞后于实践，目前还未形成成熟的理论体系，但国内外对电子治理的相关研究中，都包含有公民参与的内容，公民参与已成为电子治理不可或缺的重要组成部分，是实现电子治理目标和价值的必要路径。

一、电子治理中的公民参与

国内很多学者都对电子治理的内涵、结构和特征等进行了系统的研究，孟庆国（2015）等认为“电子治理是电子政务发展的延伸、深化和演进的新趋势，是应用新的电子和通信技术改革政府治理方式，构建虚拟政府治理模式、改善公共服务的提供和增进政府与公民互动的一系列过程”。杨国栋（2017）等人提出从治理角度、电子政府概念和信息技术应用的新领域等三个理论视角来研究电子治理，认为电子治理的价值定位在其与国家治理、公共管理改革、电子政务和民主等多个概念和领域的关联互动中。电子治理是大数据时代背景下，政府利用现代信息和通信技术实现善治目标的治理模式，是政府、社团组织、企业和公民形成的无中心网络治理结构。电子治理的發展大致可分为三个阶段：第一阶段集中在政府利用信息技术主动为公众提供信息和服务，强调以公众的需求为导向;第二阶段关注公民参与，即公民如何接受和参与政府提供的电子服务;第三阶段进入电子民主的讨论，即政府、公民和其它社会主体如何互动来促进决策民主，强调参与、协商、回应等价值理性。

公民参与的理论由来已久，格林斯坦在《政治学手册精选》一书中，对政治参与进行了界定，是“旨在影响政府决策的行为”或“企图影响社会价值的权威性分配”。亨廷顿则认为政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动。”与政治参与相比较，公民参与具有多元化主体和参与的政治活动多样化的特征。党秀云（2003）认为“公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。”公民参与的本质是对政府公共政策和公共事务施加影响力。

大数据时代，数据为政府的施政赋能，但公民参与才是电子治理的核心要件，公民参与的程度和有效性决定了电子治理目标的实现，还能够有效促进电子治理的合法性和民主性，是实现善治目标的必由路径。

二、电子治理和公民参与的关系

1、公民参与是电子治理的构成要件

电子治理是由政府、社团组织、企业和公众构成的自组织网络的治理，彼此在各自的领域发挥作用，从而形成合力来协同管理公共事务和提供公共服务。在学者们看来，电子治理是一个复杂、动态和开放的政治—社会—技术系统，公民参与是构成社会层面的主要要素之一。辛格拉（singla）认为电子治理的重心是政府通过网络的自由便利性促进使用讯息、通信技术、电子商务，从而促进国家经济的总体发展以及增强政府机构之间的相互联系，更是为公民提供透明参与的系统。

2008年联合国经济和社会事务部发布的《面向公众的电子政务》调查报告中，将公民参与度作为评估电子政务发展总体水平的重要指标之一，考察政府在信息时代，如何运用信息和通信技术工具来优化公民电子参与的法律框架、规章制度以及渠道，从而顺应公民新的需求，真正做到以公众为中心来提供服务。

2、公民参与有助于提高电子治理中公共政策的合法性

进入21世纪，随着社会的信息化进程加速向纵深发展，电子政务的发展呈现不断演进和深化的趋势，公众在政府治理结构中的角色和定位也随之发生改变。在以政府机构内部职能重组为中心的传统电子政务建设阶段，公众只是单向被动接受政府的信息。在提供一体化服务的电子政府建设阶段，公众和政府的双向互动中，公众能够获得政府提供的高效、优质、便捷的服务。在电子治理条件下，公共部门更加公开和透明，以公民为主导利用现代信息和通讯技术参与决策机制，实现决策过程的公开、民主、透明。托马斯·莱利（Thomas B Riley）教授认为电子治理的发展面向就是电子民主，将电子民主定义为更多公民利用现代通信资讯科技参与决策机制与过程，使公共行政更为民主。

众所周知，代议制民主有效解决了统治规模的问题，但存有缺陷。电子治理下的公民参与一方面能够弥补代议制民主的缺陷，使其由弱势民主转化为强势民主，增加公共政策的合法性。另一方面，从政府的角度来看，政策的目标包括其能否促成更普遍更有意义的公民参与，以及如何在政策制定的过程中，透过种种公民参与机制，纳入民众的意见，使得政策更具合法性和回应性。

3、公民参与是实现电子治理目标的必由路径

电子治理的目标包括三个层面，一是提高政府行政管理效率，形成透明化、负责任和高效率的程序来履行政府职能。二是提升政府服务水平，以顾客为导向为公众提供优质、高效的公共服务。三是通过公民参与，政府将公众视为公共政策的生产者，从而提高公共决策的科学性和民主性。

随着新公共管理改革实践和重塑政府理论提出，推动了政府治理模式的转变，强调政府应该以市场、顾客为导向，以满足公众（顾客）的需求作为公共服务的目标。大数据时代，对电子政府创新提出了更高的要求，大数据应用取得较好成效的美国、新加坡等国家，都将以公众为中心和追求顾客满意度作为电子政府公共服务建设的首要原则和目标。

我们必须认识到，公平永远是政府提供公共服务的价值考量，政府与公民之间的关系同商家与顾客的关系仍然有较大的不同，电子政府提供的服务不是只满足部分有购买能力的顾客的特殊需求。当公众将自己定位成顾客的时候，倾向于只关注自己的切身利益，而当人们把自己当成公民的时候，则更多的关注公共利益。