论PPP 模式在社区居家养老服务中的应用

2019-12-23肖振伟

人才资源开发 2019年11期

□肖振伟

受特定历史和现实条件制约，目前我国老年人口基数大、增速快，养老问题突出。应运而生的社区居家养老服务成为实现老有所养的重要举措，而由政府投资经营的社区居家养老服务在资金、人才、供需、服务等方面存在诸多问题，迫切需要社会资源参与养老服务行业。在社区居家养老服务中应用PPP 模式有利于突破目前养老服务发展所面临的瓶颈。结合实际情况分析PPP 模式在社区居家养老服务中的优势，深刻理解我国社区居家养老服务的发展现状，提出基于PPP 模式的社区居家养老服务的建议，对推动养老服务产业的健康发展很有价值。

一、问题的提出

预计到本世纪中叶老年人口将达到4.8 亿左右，我国将进入深度老龄化阶段。西方发达国家的老龄社会是建立在经济高度发达的基础之上的，且老年人口数量远远低于我国。因此，我国所面临的养老问题比世界上任何国家都要棘手。具体表现为：一方面，人们的收入水平偏低，没有购买养老服务的经济实力；另一方面，我国养老基础设施建设起步较晚，在养老服务上多是借鉴他国经验，缺乏特色。总体来说，我国养老服务建设正在探索发展阶段，面对我国日益复杂的养老问题和庞大的养老服务需求，政府资本迫切需要与社会资本合作解决养老问题。因此，在新的发展条件下，社区居家养老服务的推广离不开PPP 模式的推广应用。目前，我国部分地区已经积极涉足PPP 领域的社区居家养老服务建设。本文着眼我国人口老龄化背景，分析PPP 模式在社区居家养老服务中的优势，深刻理解我国社区居家养老服务的发展现状，提出基于PPP 模式的社区居家养老服务的建议，旨在为深入推进养老PPP 模式发展提供理论参考。

二、PPP 模式在社区居家养老服务中的优势

PPP 模式应用的最初目的是为了融资，但随着模式的创新发展其作用已经不仅仅体现在融资方面，其在经营管理方面的特有优势也逐渐显现，并成为PPP 模式应用的重要动力。在社区居家养老服务中PPP 模式的优势体现在三个方面。

（一）增强养老服务产业的融资能力

尽管政府在民生建设方面的投入不断加大，但是面对养老问题依然存在资金缺口。社会资本的参与已经成为协助解决养老问题的重要途径，而PPP 模式则为社会资本进入由政府主导的养老产业提供了可能和渠道。PPP 模式中政府仍然拥有政策导向作用，它通过特许经营等方式将项目委托给私人部门经营管理。私人部门通常拥有充足的建设资金，只要政府部门能够给予相应的优惠政策包括划拨土地使用权、税收优惠等，社会资本在利益驱动下选择与政府资本合作是可能的。另外，政府在选择合作伙伴时通常是采用竞标的方式，选出的合作者一般都具有资金雄厚的特征，这也能提高PPP 模式的成功率。

（二）提高运营效率，改善服务水平

社会资本参与养老服务行业不仅在融资方面的作用显著，其在管理模式创新和服务水平提高上也有很好的表现。以自身利益最大化为目标的私人部门更强调的是效率和质量，在诸多方面比政府部门更具有优势。社会养老服务业具有投资期限长、收益率低的特点，在社会资本的参与下，为了获得利润，私人部门将会在降低服务成本、提升服务质量、吸引需求者方面更具备优势。同时社会资本所具有的丰富运营管理经验、商业思维、专有技术、专业人员以及类似项目的运作经验都有助于提高养老服务水平。

（三）责任共担，分散风险

传统的养老服务通常由政府独自承担，这样对政府的治理能力要求较高，并且可能面临因操作失误而导致的政府信誉受损风险。而PPP 模式为私人部门介入养老行业提供了新路径，PPP 模式的引入在一定程度上分散和降低了公共部门和私人部门单独投资的风险，实现互利共赢。既有利于私人资本加大对社区居家养老产业的投入力度，也有利于政府财政政策对社区居家养老的支持力度，资金与政策的双重互动将使社区居家养老产业规模不断扩大，单位投资成本降低，实现规模效应。

三、我国社区居家养老服务发展现状

（一）居家养老服务日益受到政府的重视，发展成效显著

社区居家养老服务模式起源于西方发达国家，在我国发展起步较晚，近些年，随着老龄化进程的加快，居家养老服务日益受到政府的重视，发展成效显著。主要表现在以下几个方面。

1.相关政策日益完善。党的十八届三中全会明确提出，深化改革化解地方政府债务难题以及以市场化推动新型养老产业建设，允许社会资本通过特许经营等方式参与公共服务投资和运营。 2014年财政部发布《关于2014年中央和地方预算草案的报告》首次使用PPP 模式这一概念，明确提出要“大力推广PPP 模式，创新投资机制，建立多元可持续的养老基金保障机制”。 2015年，财政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，提出利用PPP 模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。 2017年，财政部、民政部、人社部联合印发了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，旨在鼓励运用政府和社会资本合作模式，推进养老服务业供给侧结构性改革。可见，相关政策的陆续出台为PPP 模式在养老服务领域应用提供了政策支持。

2.社区居家养老服务机构增多，基础设施不断完善。中国民政统计数据显示，2009年至2017年全国社区服务机构从14.6万个增长到40.3万个，社区服务中心（站）则由6.3万个增长到16.3万个，全国覆盖率为24.4%。近几年随着国家对基础设施建设的大量投入，我国社区居家养老服务机构和设施发展较快，已陆续建立起一批社区居家养老服务设施及场所，满足了部分老年群体的需求。

3.各地区养老服务模式向多样化发展。我国东部地区是社区居家养老服务起步较早、发展较快的地区，经过多年探索，上海市社区居家养老服务整体呈现网格化布局，运用现代信息化科技，在以政府为主导的基础上，因地制宜，尝试通过公建民营、委托管理等方式，积极引进社会资源，取得了显著成效。临沂市由于其老龄化程度的严重性也很早开始探索社区居家养老服务模式，2014年临沂市开通了12349 的居家养老服务信息平台，该平台以12349 的服务热线为纽带，将家政、物业等服务整合在一起，以社区养老服务站为依托，为老人提供紧急医疗救助、日常护理、信息咨询和精神慰藉等服务，着力推行“智慧养老”模式。

（二）我国社区居家养老服务发展还面临着诸多瓶颈

1.资金来源渠道单一。我国社区居家养老服务机构的资金来源主要可以分为政府投入、用者付费和社会资本注入。但由于养老服务主要是以公益性为主，并且接受服务的老人大多收入有限、经济负担能力弱，因此用者付费的收入十分有限。而对于社会资本来说，尽管国家已经出台了相关政策鼓励社会资本进入社区居家养老服务行业，但由于社区居家养老服务业投资回报周期长，发展也较为缓慢，各个地区仍处于不断探索的阶段。整体上来看，社区居家养老服务机构的资金来源是以政府投入为主，而政府投入的多少则由地方政府的财政收入决定，这就导致了各地区之间养老服务发展的不均衡问题。

2.社区居家养老服务人才匮乏。社区居家养老服务的工作大多属于护理类，这类工作给人们的第一印象通常是脏、乱、累，使得新一代的知识青年大多不愿意从事养老产业。目前下岗工人与外来务工人员构成了社区居家养老的主要服务人员，这类人员由于缺乏专业的知识和必要的技能培训，其服务水平和服务质量较低。而社区养老服务的专业志愿者人员又不固定，服务缺乏经常化，在很大程度上也影响了服务项目的齐全、服务内容的扩展和服务质量的提高。

3.社区居家养老服务供需失衡。随着我国人口老龄化步伐的加快，养老服务供给数量远远低于需求数量。从养老服务供给内容上来看，我国已拥有养老机构和设施总数为15.36万个，但其中大多是仅仅提供一般照料的养老机构，无法满足老人的特殊需求包括精神慰藉、情感沟通等。而那些民办的具有完备设施和高水准服务的高级养老机构因为收费标准高于老年人的经济支付能力，入住率也不高。这种供需之间的矛盾势必会使我国养老服务建设的成果大打折扣。

四、基于PPP 模式的社区居家养老服务的建议

（一）改革社会资本回报制度，提高社会资本参与度

在养老服务市场上普遍存在 “地方政府热情高涨，社会资本顾虑重重”问题。社会资本逐利的特征决定了其投资的方向，如果在具有公益性的养老产业上缺少政府的补助，是不可能吸收到社会资本参与的。投资收益率低、风险不确定等问题是如今社会资本顾虑重重的主要因素。因此，在回报机制上采用可行性缺口补助机制，由政府提供相应的固定补助、民生补贴及其他运营补助等，保证合作项目公司收回成本并获得合理收益是提高社会资本参与度的关键。另外，鉴于某些地方政府财政资金紧张、补助金额有限的难题，可考虑吸收引进慈善基金作为政府补助的补充。尊重社会资本的利益属性，充分考虑社会资本的利益诉求，发挥政府的因势利导作用才可能激发社会资本参与养老服务的积极性。否则，即使项目得以建成，也难以确保项目运行的可持续性。

（二）培养和吸引专业人才加入养老服务队伍

导致养老服务行业人才匮乏的原因大致可分为两类：其一，具有养老服务专业知识的人员不愿意到社区工作；其二，我国确实缺少具有综合医疗、护理等知识的专业人才。基于这种情形，我们首先应该做好职业宣传工作，改变公众对社会服务工作者的偏见。其次，在工资福利方面也要相应提高以保证对专业人才有足够的吸引力，这在私人部门参与的薪酬体系设计中能够得到很好的体现。再者，还要从源头上解决专业人才的短缺，包括加强高等教育、职业教育等在综合养老服务专业的投入力度，扩大招生规模，确保专业人才的供给。另外，还要加强对现有养老服务人员的职业培训，增强专业技能，确保其能够胜任养老服务工作。

（三）强化养老服务需求评估机制建设

我国面临着养老服务供给和需求错位的现象，究其原因在于对养老服务市场动态把握不准确。在PPP 模式下，养老服务的需求评估责任主要由社会资本来承担，经济利益的驱动迫使社会资本不断完善需求评估机制，更好地提供满足老年人群需求的服务。但是，各私人部门是独立的经济单位，市场需求信息不能共享，从而增加了整个养老服务行业的成本。政府作为政策的制定者应该主动承担起需求评估责任，为社会资本的进入搭建良好的平台。这样既有利于降低社会养老服务行业的成本，也有利于引导养老服务供给朝正确方向发展。