浅谈政府主导型公民信用体系的构建

□何国立

信用问题一直是西方国家和国际社会研究的重点。作为公共组织核心的政府，当前我国社会转型升级，社会诚信的缺失问题越来越成为危害社会主义市场经济健康发展和社会稳定的障碍，急需政府建设社会信用体系。政府具有公共服务职能、社会管理职能、市场规制职能、宏观调控职能，但政府在社会诚信体系建设中特别是在社会信用经济发展中、社会信用服务发展中、社会信用环境建设中存在一定问题，政府宏观调控和社会监管职能还有待提升。我国政府作为社会信用体系建设的主导，需要加快转变政府职能，积极发挥政府作用。

我国学者通过对美国、德国、日本等国外公民信用体系治理实践与经验的总结，依据政府在社会信用建设中发挥作用不同划分为两种类型，一种是以政府为主导的欧洲模式，另一种是以自由市场为主导的美国模式。上海、浙江、深圳是我国较早开始社会信用体系建设的地方，我国各地经济发展不平衡，信用体系建设起步时间早晚不同，但是都离不开政府权力行使和政府职能的履行、承担。因此，无论是市场主导模式还是政府主导模式的诚信建设都离不开政府的主导作用，离不开政府在法律体系建设完善、市场规则制定和市场培育方面的突出作用。

政府是社会诚信体系建设的主要推动者，政府自身的诚信建设则是社会诚信体系建设的关键环节，或者说是社会诚信体系建设的首要前提。政府本身所担负的引导、监督、管理社会信用的职责，决定了它是社会信用制度建立和维护的主体，是构建社会诚信体系的主导者和推动者。

一、政府在社会信用经济发展中的提升

我国当前市场经济发展尚不完善，社会转型时期，在构建社会诚信体系的过程中很容易产生一哄而上的混乱局面。在诚信建设过程中，政府必须发挥宏观调控职能，制定完备统一的法律，为诚信体系的建立提供法律保障。我国的信用法律法规在近几年有所发展，主要分布在社会信用体系建设开始比较早的北京、广东、深圳等地方，全国性的信用法律法规主要停留在顶层设计，具体操作性的制度还比较少，地方保护主义和部门保护主义导致各地信用信息采集标准不一，以及信用信息共享无法得到保障。如何保障信息共享数据安全性，如何界定和保护组织与自然人征信中涉及的隐私等，这些无不关系公民个人隐私和商业秘密，甚至是人权，都急需法律保障。

二、政府在社会信用服务发展中的提升

当前我国信息体系建设与公民的个人信用信息保护矛盾突出，信用信息征集各地标准不一，信用信息共享机制不健全，无法提供有效的信用信息来源，已经严重影响到联合失信惩戒机制的完善，法律对其信用信息开发与使用的缺失，也使得个别行业系统对公民信用信息采集存在一些侵权现象，亟待国家运用法律的手段予以界定。宏观法律已对公民信息应用与保护做出了粗线条的规定，比如在信息应用方面，政府部门从不同侧面对公民的隐私权进行保护，另外一些地方性的法规也根据本地实际对信用信息应用中的公民权益保护做出了规定。但总体来看，我国在立法调整公民信用信息应用与其权益保护关系中，还存在多方面的缺失，主要表现在总体法律规定方面的缺失、公民征信信息利用方面的缺失、公民信用权益保护方面的缺失。

三、政府在社会信用环境建设中的提升

1.诚信政府自身建设存在的问题。第一，政府自身行为不规范破坏政府信用。作为政府组织中的公务人员，一些官员不顾廉洁纪律，以权谋私，不作为、乱作为等现象时有发生，这些行为直接损害了政府的形象；一些地方决策者盲目承诺，政务公开不及时，守约和履约无法实现，破坏了人民群众的信任，加大群众对政府的不信任。第二，政府职能错位破坏社会诚信。当前我国社会转型期，一些事项由于政府和市场的界线不清晰，政府又缺乏机制的监督和制约，出现公共权力的扩张和泛化，权力寻租，从而滋生腐败，政府的公信力出现危机。第三，政府政策的朝令夕改，有些官员为了政绩发布虚假信息，一些地方政府对重大经济社会问题自行设计而不太注重专家的作用，决策方案评估存在“论而不证”，出现政府政策失误，使公众对政府信用信任度大打折扣。

2.诚信文化建设方面存在的问题。诚信是中华民族的传统美德，纵观我国历史，从孔子的儒家思想到儒家文化，《论语》《礼记》等著作对诚信作了多次论述，随着社会的发展，诚信逐渐从思想层面向日常行为规范。但中国当前社会的信用意识淡化和信用缺失已经成为不可否认的现实，各级政府积极履行职能，推动信用环境不断优化，通过直接组织或借助社会组织的力量开展普及信用知识，宣传诚信道德规范，开展征信知识宣传活动，教育广大企业和公众遵守诚信。目前各级政府对信用意识的治理路径主要局限于宣传诱导的说教层面，收到的效果不是很明显，全民守信、社会诚信文化氛围建设还在路上。一方面跟我国目前征信体系建设、失信惩戒机制的不健全，导致失信成本较低的硬环境有关，另一方面存在约束机制未真正建立起来，忽视传统诚信文化与契约文化的融合，出现传统诚信文化对失信现象的制约乏力。

3.失信惩戒机制方面存在问题。一直以来，由于我国社会信用体系严重滞后，导致失信惩戒制度长期处于缺位状态。同时，由于市场主体信用意识淡薄、监管力度不强等原因，造成商业欺诈、恶意讨债、假冒伪劣等失信现象日益严重，阻碍了市场经济的快速健康发展。另外，我国信息化建设起步时间晚，各地经济发展水平不均衡，各惩戒单位不同程度存在推进态度不积极、共享意识不强、顶层设计不够、资金投入不足等问题，造成法院失信惩戒信息成为“信息孤岛”比较普遍，信息共享不畅、办公信息化程度不统一等问题已成为制约实现以信息共享为基础的失信惩戒制度目标的瓶颈。

鉴于政府权力越位和缺失的弊端，国家逐渐重视采取政府监管、市场运作的模式，近年来国家层面已经先后出台了 《社会信用体系建设规划纲要》（2014—2020年）、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设的指导意见》，都指出了政府的职能和职责，但是缺少一系列具体操作层面的制度，需要加快转变政府职能，积极发挥政府作用，构建我国公民信用体系。政府主要致力于以下三个方面：构建法治诚信政府，提升治理能力现代化；健全失信惩戒机制，创新社会治理多样化；强化诚信文化建设，重塑契约精神。