以“金融创新”为思路实现政府和社会资本合作模式的有效推广

文/张兰兰 何昀倩 方荣祥 来燕，湖南启域方略企业管理咨询有限公司

经济社会要发展，首先要解决动力问题，不解决动力问题，就谈不上发展的问题，而发展的根本在创新。十八届五中全会指出，要树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，把创新发展放在发展全局的核心地位，在进入经济社会“新常态”的模式下，实现中国发展历程中一次深刻的变革。

“要让市场在资源配置中发挥决定性作用”，按照党十八精神，本文旨在“改革、创新、发展”的理念下，梳理政府和社会资本合作（简称PPP）模式下的诸多问题，剖析PPP模式在基础设施和公用事业领域推广过程中出现的融资难问题，并提出有针对性和创造性的建议或对策。

1 政府和社会资本合作（PPP ）模 式

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指在提供基础设施或其他公用服务的情况下，公共部门与私营部门可能建立的一种合作伙伴关系。该合作关系不同于以往的政府采购模式，主要体现在双方在项目实施中的全程参与、平等协商、风险共担、利益共享四个方面。实践证明，PPP合作模式能够切实有效的提高项目的建设和运营效率，降低项目实施的各类风险，从而更大限度的提升现有资源的使用效率，更大范围的达成公共部门和私营部门的合作意向，以及更大可能的满足公众对公用设施的使用需求。

加大推进政府和社会资本模式在基础设施和公用建设领域的推广，一方面有助于约束地方政府的债务规模，优化财政收支体系，加快政府职能的转变，另一方面也能够引入优质的社会资本，合理分担项风险，共享项目效益，从而实现提高项目效率、激发民间资本的投资活力的目的。从当前政企合作模式的金融实践来看，效果显著，成果喜人，但也出现了很多的问题亟待解决。

2 政府和社会资本合作模式融资难问题突出

2.1 项目前期融资困难

好的项目要融到资并不难。通过PPP模式方式运作的项目，虽然政府不再为项目背书，但是政府也承担了一定的项目需求风险，在合理的交易结构的设置下，项目收益稳定可期。然而就目前统计来看，全国PPP项目无论是数量和规模都在迅速增长，然而项目的落地率却很低，根据笔者从业实践，这一问题的症结重点还是在融资。简单梳理，融资难主要有以下三个原因：一是从当前入库项目类别看，绝大多数项目属于市政工程类和交通运输类，而该类项目几乎无法使用“使用者付费”的方式覆盖项目投资成本，政府必须给与一定的财政补贴，而无法形成项目现金流的项目都很难获得资金的青睐；二是项目交易结构设计存在不合理。比如项目周期，大多数的PPP项目合作期限都没有通过合理的论证，既不考虑项目资产的折旧，也不考虑项目设计特许经营权的行业特点，更没有考虑当地的发展现状及未来规划，而金融机构对于融资的回收期又是极其看重的，因此项目周期的随意性增加的项目资金风险，金融机构放贷顾虑多；三是项目参与方几乎以建设公司为主，而以运营公司为参与主体的很少，基于资本的逐利性，建设公司更注重于建设期的利润获取，而PPP模式的本质是“轻建设，重运营”，资本的回报大部分来源于合理有效的项目运营，因此参与方的短期逐利也会是项目融资难的一大原因。

2.2 项目融资模式单一

基础设施和公用事业领域，绝大多数项目融资还是采取银行贷款的方式，然而这条路能不能走得通目前存在很大的疑问。通过P PP模式的去银行贷款，虽然程序上不存在任何问题，但是依旧是项目公司负了债，政府不承担相应的债务责任，但是银行为规避风险还是更愿意给有国企参与的PPP项目。这一现象导致的问题主要有以下几个方面：一是国企作为社会资本方参与PPP项目运作，挤占了民间资本投资的空间，国家通过相应的财政政策严格限制政府的债务规模，举债成为不可能，而融资的途径唯有PPP的模式，造成了国企和民企竞争中的挤占效应，实际降低了民间资本的投资活力；二是政策银行的参与，更基于政策的导向而不是资金的回报，通过放贷的模式支持地方PPP模式的推广，也为国企的大肆扩张提供了一个隐性的通道和途径。

此外，政府鼓励通过企业发债、资金托管计划、资产证券化、信托计划等方式来筹集项目资金，但由于我国金融市场还不够成熟，并且上述融资方式需要担保质押、程序复杂、周期较长、融资额度受限等原因，项目的参与主体还是均倾向于较为熟悉的贷款模式。这种单一模式的融资方式，自然造成银行授信更谨慎的考虑，从而导致项目融资困难。

2.3 资金退出机制不完善

项目的合作期限，即可基于行业特点的特许经营期，也可以社会资本方的实力和需求或项目资产的使用期限合理确定使用年限，一般来说，合作期限在10年以上，最长可达30年。这么长的合作期，就要求项目在初始设计阶段要设定合理的资本退出机制。然而目前多数PPP项目的资金退出机制不是没有设定就是设定不合理，也就是说项目一旦开始启动，流动资金不再“流动”，项目的资金流不出去，市场资金流不进来，严重降低了资金的使用效率和配置效率，增加了项目风险。为规避该风险，项目参与方会尽量通过银行这一相对“安全”方式实现项目融资，而不是花费很多的心思去设计项目收益债、资产证券化交易模式来实现财务的结构融资。

2.4 资金监管周期长

PPP项目合作期一般10年，而这长达十年的合作期，股权资本能够得到合理的回报，是项目识别阶段重要考察的问题，也就是项目的可行性分析。项目融资，考虑融资的成本，包括财务成本和时间成本两部分，如果说资金的退出机制主要设计项目资金的利息成本，那么资金监管周期主要涉及项目资金的时间成本。不同于简单的项目监管，资金的监管机构包括实施机构监管、行业主管部门、政府财务部门、项目公司、项目参与方、融资机构及外部审计单位等，涉及主体多、类别多、监管方式不同一，监管手段多样。而这样的监管体系在很长的合作期内，必然存在权利交叉和监管不到位的情况，而一旦意外情况出现，资金流断裂，这对项目的整体完成和按期移交会产生重大负面影响。

3 解决当前项目融资难问题的一些创新性思考

想要解决当前PPP项目融资的问题，重点还是要从根本上解决融资意向单位主要顾虑，如收益率、回收期、风险、质押担保等因素。从各地政府的PPP实践来看，政府一方面鼓励各类项目能够P PP模式的尽量走PPP模式，降低财政支付压力的同时提高项目的供给效率，另一方面制定了各项政策引导PPP模式的大理推广，如成立PPP基金，引导社会资本的投资，实现投资和回报的良性循环。激发民间资本的投资活力，提升项目融资的成功率，提高项目资金的使用和配置效率。

3.1 总体思路

按照国家、省和地方的相关PPP政策，结合当地实际制定符合本地项目情况的PPP融资政策规范或指导，鼓励经营性项目采取结构化模式融资，非经营性项目采取银团贷款模式融资，支持国家政策性银行介入当地PPP项目融资运作，加强政府PPP基金的投资引导作用，激发民间资本投资活力，建立由当地发改、财政、银行、PPP基金等单位组成的PPP融资工作小组，就本地项目的融资问题进行政策和操作上的具体指导和管理，优质项目中重点解决，一般项目集中解决，提高项目的融资成功率，推进项目快速有效的落地。

3.2 基本原则

（1）坚持鼓励创新

（2）坚持市场运作

（3）坚持契约精神

（4）坚持利益分享、合作共赢

3.3 主要方法

（1）项目前期保障金融机构的有效参与

依据各地政府的PPP时间，项目前期是重要的关键和经历放在了如何吸引社会资本方的条款设计上，而前期与金融机构的接洽也同样重要。“接触潜在投资主体”实践模式在操作中是可行且必要的，但往往项目一旦启动，项目实施方案通过政府常务会评审，各项法定流程走完，PPP合同签订，项目开始步入建设和运营阶段，那么项目的主要问题就集中在了融资方面。一旦项目资金不到位，项目就会耽搁，公共服务无法实现按时供给，社会资本方也会损失履约保证金和市场信誉，造成双输局面。由此可见，项目前期的金融机构介入非常的重要和必要，只有引入金融机构加入谈判，参与项目交易模式还有回报机制的设计，才能理解项目的可融资性，论证项目的现金流、投资回报率及回收期，进而对项目在启动和实施过程中遇到的各类金融风险作出合理的预估和判断，找出合适的应对方式和解决办法。

（2）鼓励融资模式的创新

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）等政策法规，国家积极引导社会资本进入PPP领域，破处行业限制和壁垒，积极开展项目投融资创新，既可以通过项目发行企业债、私募、项目收益票据、资产支持计划、ABS等方式，也可以按照市场的操作规则设计具有稳定收益的金融产品，吸引房产基金、社保基金、保险基金等投资资本，激发金融机构投资热情，提高项目融资成功率。

（3）合理设定社会资本的退出通道

投资人自有资本、银行资本、基金、市场风险资本都是PPP项目的潜在融资对象，然而何类资本适合项目前期介入，何类资本适合项目中期介入，一切均应当按照市场规律来操作。设定各类资本的进入和退出机制，是实现利用市场资本、提高资金使用效率的关键。笔者认为项目的实际运行情况决定项目的现金流，而项目现金流决定了资本的进入和退出。良好的资金退出机制主要包括一下三个方面：一，优先考虑项目前期设计的资本投资回报年限，先前资本的退出和后期资本进入做好时间衔接；二，前期（包括建设期）资本接洽以银团、政策性银行、地方PPP基金为主，运营期以投资基金、风险偏好投资者及市场游离资本为主；三，结合行业和项目特点，合理设置资金的方式和年度还款比例，缩短投资回收期，减少占用资金的时间成本，从而机制上保障资本的合理有效退出。

（4）按照本地项目特点，通过“打包”方式集体融资

各地政府PPP实践过程中，项目融资难问题集中体现在，项目规模小而散，融资困难，无论是融资程序、投资规模和合作期限，对于金融机构来说投资都得不偿失，而投资规模较大、被列入的当地重点发展计划的项目投资资金却很富余，早就造成资金匹配不平衡的困境。因此建议各地发改部门要梳理本地区需进行的投资项目，区分重点项目和一般项目，重点项目大力推介，一般项目捆绑运营。在全面梳理需融资项目的基础上，基于“行业关联、建设关联、区域关联”，将小类项目打包成大的项目，实现整体设计和融资，提高项目的融资成功率。最后，将全部的融资项目分类、分年度制定实施计划，并通过政府常务会审议纳入当年工作计划，同时与有意向的金融机构做好积极沟通，在项目统一规划的基础上，实现分步有效的实施。