乡镇财政困境与对策研究

文/董彦平，河南省上蔡县财政局华陂财政所

当今时代，我国大多数的乡镇都有不同程度的负债，乡镇的负债问题有很多原因导致，比如国家财政政策，地方经济发展水平，多年累积的债务，地方财政管理的混乱，人为的财政损失。这些导致债务成为乡镇政府的负担，而且经过长年累月的积累，负担将越来越重，将长久的影响乡镇经济的发展，成为中国社会的弊病。因此要对症下药，研究问题，解决问题。

1 乡镇财政的困境

1.1 乡镇财政入不敷出

1994年，进行了分税制改革，将财税收入划分为国税、地税和中央地方共享税。分税制改革造成地方财政收入的减少。因为第一，国税征收税种种类少，但金额大，地税征收的种类繁杂，但金额小。这就导致地税征收时需要的人力物力财力比国税征收时多；第二共享税地税和国税所占的比例也不同，国税共享比例大于地税。另外，农村税费改革也影响乡镇财政收入，2006年，我国彻底取消了农业税，而乡镇农业人口基数大，所以农业税占乡镇财政收入的大部分。据调查，取消农业税后，大多数乡镇财政收入减少了20%～30%，这更加加重了乡镇财政的负担。另一方面，乡镇的支出让乡镇财政不堪重负，乡镇人口基数大，需要的财政也多，94年虽然将国税和地税明确规定，但中央和地方承担的事权却没有明确的界定，造成上收财权，下放事权的后果，乡镇承担了过多的事权，财政势必出现问题。另外，随着经济的发展，乡镇对公共服务的需求越来越迫切，而乡镇财政的贫乏无法提供更多的公共服务，也影响政府的形象。乡镇政府的机构设置和官员腐败问题也造成财政支出的庞大，由于乡镇的供养人员的十分庞大，又因为机构设置不科学，造成了一定的资金浪费。综上，乡镇财政入不敷出。

1.2 公共服务的供给不足

公共服务包括教育、卫生、交通、通讯、基础设施等，分税制和取消农业税使乡镇府没有能力提供必要的公众服务，因此为了政绩或基本的支出，政府通过各种金融手段来调节财政赤字，如银行贷款，高额的利息使乡镇长年背负债务。而且乡镇的经济发展远远落后于城市，民众对美好生活的需求越来越迫切，但乡镇财政问题制约着乡镇的发展，发展就意味着加大财政支出，最终造成严重的财政赤字，进入恶性循环。

1.3 转移支付制度不完善

乡镇地区多是经济发展缓慢地区，经济收入来源少，极端贫困的地区要靠中央政府的转移支付维持财政，防止破产。但当前我国转移支付制度不完善，转移支付制度的法制化、透明化和科学化还不够成熟，财政转移支付被层层剥离，很难保证中央财政转移支付不被乡镇以上的各级政府截留，那么乡镇的主要收入之一就存在不确定性，影响乡镇财政的平稳，对乡镇财政造成坏的影响。

1.4 乡镇出售土地产权的无法长期弥补财政赤字

出售土地产权缓解财政压力是被逼无奈，据统计，出让土地产权收入占乡镇财政收入比例从2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，可以看出乡镇政府对土地财政的依赖。但出让土地产权并非长宜之计，土地财政实际是预支未来收益，因此乡镇政府面临财政收入单一的风险，这不利于乡镇财政的长期稳定发展。

2 解决乡镇财政困境的对策

2.1 财政开源

乡镇财政的困境一部分原因是因为乡镇财政收入的不足，那么就必须改变造成财政收入不足的财政政策。应该将变革乡镇的税收制度，将乡镇税种分为主体税和支柱税。将范围广，收入稳定，流动性小的定为主体税种，在取消农业税的情况下，增加新的税种，如建立资源税、流转税、所得税组合成的复合税，扩大税源。另外，调节中央和地方的共享税比例，适当扩大地方的收税比例，促进地方财政的良性发展。要利用农村资源，开发农村资源，只有经济发展了，财政收入才会增加，科学的经济政策，势必促使财政的科学运行。

2.2 财政节流

明确划分各级政府的支出内容，减轻基层财政支出的负担。要科学的设置基层的政府机构和培养高素质的公职人才。避免机构和人员的冗多，造成财政资源浪费。强化乡镇财政的审计工作，反对“政绩”工程，将钱花在门面上，造成财政负担，切勿打肿脸充胖子。要计划和审查乡镇财政的用途，确保钱用到对的地方。建立完善的监督制度，严厉打击贪污腐败，将政府负债规模作为政绩考核的方式，将财政支出与经济发展水平挂钩，提高财政使用的效率，使财政发挥最大的作用。

2.3 财政引流

加大乡镇地区的财政转移支付力度，促进乡镇地区的基础设施建设。大多数乡镇经济基础薄弱，经济发展缓慢。交通、通讯、电力等基础设施发展缓慢，制约着乡镇经济的发展。落后的经济与公共需求的矛盾是乡镇的财政陷入恶性循环。因此加大对贫困乡镇地区的财政转移支付，有助于发展农村经济，刺激农村市场，增加收入，增加税收，加快了经济的发展，使经济发展健康有序。

2.4 财政除旧

乡镇财政债务问题是乡镇的一大负担，债务的长年累积压垮了政府，严重影响地方经济的发展，因此要努力化解乡镇的债务问题。第一，通过发挥地区优势，大力发展经济，稳定财政收入，解决政务债务问题。第二，要“量入为出，适度消费”有科学有计划的规划财政。第三，尽快解决多年的债务，清算陈账，合理规划未来。要合理的进行财政支付转移，为地方财政分忧。

3 小结

乡镇财政对一个国家的经济发展有重要影响，解决乡镇的财政问题，有助于国家经济的平稳运行。及时解决乡镇财政困境，加大财政政策的改革，可以保证我国农业经济的可持续发展。乡镇财政问题是长期形成的，要有耐心和决心解决好乡镇财政问题，促使乡镇经济成为我国经济发展的增长点，为我国经济发展做出贡献。尽管解决乡镇财政问题需要时间内，但是如果科学的认识问题，解决只是时间问题。