精准扶贫背景下的PPP项目收益分配模式研究

2019-12-20

新营销 2019年10期

(西南科技大学经济管理学院四川绵阳 621010)

一、引言

2016年11月23日国务院印发并实施《“十三五”脱贫攻坚规划》，其中提出了要充分发挥政府的主导作用，广泛动员社会资源，在扶贫开发中推广政府与社会资本合作等模式。2018年2月6日，财政部公布了《第四批示范项目分析报告》，第四批示范项目共396个，投资总额7 588.44亿元。第四批示范项目最大的亮点在于突出了PPP扶贫工作，其中有68个连片扶贫开发地区的项目，投资规模1 855亿元，占示范项目投资总额的24.45%，第四批PPP示范项目与党的十九大报告中的“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”要求保持高度一致。

二、PPP项目收益分配模式

目前，PPP项目中收益分配模式主要分为三种，即政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。政府付费(Government Payment)是指政府购买公共产品和服务的支付方式，一般适用于市政道路、综合流域治理等领域。政府付费表现为固定收益形式，政府根据项目初始投资情况给予相应的建设成本补助。使用者付费(User Charges)是指由消费者购买公共产品和服务的支付方式，适用于项目使用需求能够预测、收费实际可操作的情形。使用者付费主要是变动收益形式，一般根据政府设定的行业统一定价进行收费，项目收益随使用量变动而变动。可行性缺口补助(Viability Gap Funding，简称VGF)是指消费者使用量不足，项目公司无法实现其要求的最低收益时，由政府给予项目公司一定补助，以弥补其不足收益部分。可行性缺口补助是一种折中选择，具有较强的灵活性，通常用于项目投资回收期长、盈利性较差、公益性强的项目。可行性缺口补助包括固定和变动收益形式，政府根据项目运营情况，在消费者使用量不足情况下，给予相应补助，保证社会资本的最低收益要求。另外，当项目收益超过预期收益时，基于PPP项目公共服务的属性，确保社会资本盈利但不暴利，还可以考虑设定限制超额利润的机制，比如约定投资收益率上限等，对超出上限的部分进行协议分配，用于扶贫工作，可以有效实现精准扶贫PPP项目的社会效益。

精准扶贫背景下的PPP项目主要采用可行性缺口补助，这是由项目本身的扶贫性质所致，基于精准扶贫的PPP项目强调项目扶贫收益，社会资本的收益率受到一定削弱。政府补助和激励收益对社会资本具有重要影响，因此，基于精准扶贫的PPP项目广泛采用可行性缺口补助模式。

三、精准扶贫背景下的PPP项目特性

精准扶贫背景下的PPP项目具有三个特性：益贫性、效率性和盈利性。

(一)益贫性

精准扶贫背景下的PPP项目的最大的特点是益贫性。PPP 模式使政府和社会资本优势互补，扩大了市场配置资源的范围和途径，既充分发挥市场机制的活力，又有效避免社会资本扶贫不够精准的弊端，提高了社会资本的利用效率，激发了市场活力。原本主要集中于公共服务领域的PPP项目，在精准扶贫政策背景下，在项目的适用范围、受益对象等方面更强调扶贫性质，在提供公共产品或服务的同时，要求达到或者有利于实现项目区域的脱贫标准，这也是精准扶贫背景下PPP项目益贫性的体现之一。同时，政府公共部门的服务及监督职能也能激发社会资本在建设经营等方面的优势，提升公共服务质量。

(二)效率性

精准扶贫背景下的PPP项目要求效率性。《“十三五”脱贫攻坚规划》提出发挥政府主导作用，在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式。2020年脱贫攻坚战略的完成势在必得，这对精准扶贫背景下的PPP项目提出了挑战，效率性是PPP项目的必然要求。PPP项目建设运营期长、投资回收期长，在短时期内收益效果不明显，公共服务项目的受益期往往较长且见效缓慢，但受益也更为巨大和深远。为契合脱贫攻坚战略要求，企业应当注重PPP项目的效率性，避免项目落地难、烂尾多、亏损大等情况出现，完善项目全生命周期监督和审计机制，切实保障项目的有效实施与运营。

(三)盈利性

精准扶贫背景下的PPP项目不仅要满足益贫性，更要满足盈利性，作为社会资本方，其根本目的在于盈利。PPP项目主要运用于公共服务领域，具有项目周期长、投资大、回收期长、盈利性弱的特点，这是由公共产品本身特性所导致的。PPP项目的盈利性遭到了削弱，这也是一直以来PPP项目对社会资本的吸引力不足的原因之一。为了实现政府部门与社会资本方的资源互补和利益均衡，精准扶贫背景下的PPP项目必须考虑和保障社会资本方的盈利性，才能有效调动社会资本参与精准扶贫的积极性。

四、精准扶贫背景下的PPP项目收益分配模式

目前，PPP项目的收益分配模式主要分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。实际中运用较多的是可行性缺口补助，根据财政部PPP中心2019年8月1日PPP项目实施情况报告显示，自2014年以来，PPP项目管理库累计入库PPP项目9 036个，政府付费、可行性缺口补助和使用者付费类项目分别为622个、5 072个和1 148个，分别占管理库的6.88%、56.13%和36.99%。政府付费模式虽然前期解决了项目投资的资金问题，但却难以保障社会资本在项目运营期的盈利，一旦市场需求估计与预期偏差过大，社会资本面临的市场风险将难以估量，因而该模式在实际中运用很少。使用者付费模式在一定程度上弥补了该缺点，在一定程度上保障了社会资本运营期的盈利性，但社会资本在项目前期所面临的巨大投资压力问题却未得到有效解决。可行性缺口补助模式综合了两种模式的特点，是一种折中选择，体现了政府“实事求是”的项目实施态度。可行性缺口补助模式的基本立场是“补缺口”，即以预期的合理投资回报率为基准，弥补社会资本通过使用者付费不能得到全部回报满足的缺口部分，但不能使其因此获得超额利润。对于政府而言，当消费者需求无法弥补项目的投入时，政府需要承担一定的消费者需求风险，投入一定财政资源，补偿社会资本的成本缺口，这一机制对社会资本而言是一种兜底保障，将社会资本的市场风险由无限亏损的可能变为最高亏损为零。在项目建设期，社会资本利用自身资金、管理优势和优惠政策，有效融资进行项目投资，项目运营期则利用自身管理和运营优势，实现盈利。政府则在项目的建设运营过程中，提供相关政策支持和指引，并且按照相关标准监督项目实施和运营，有效保障公共产品或服务的提供，通过实际运营情况和第三方的专业评估，再对项目进行投资补助或政府付费补助。该模式对于盈利性很难保障的PPP扶贫项目来说，是增加其吸引力的优势所在，一方面既使财政资金得到有效利用，又使社会资本的市场风险降低，免去社会资本的后顾之忧。在优惠政策和稳定收益等政策的保障下，该模式可有效调动社会资本参与的积极性。因此，精准扶贫背景下的PPP模式更适用于可行性缺口补助模式。