论西藏财税的特殊性

(西藏大学财经学院 西藏 拉萨 850012)

西藏位于我国的西南边陲，是中国五个少数民族自治区之一。西藏位于世界第三极，高寒缺氧，地广人稀，交通不便；西藏基本是单一的民族——藏族聚居的地区，藏族人民在长期的历史发展中形成了独特的民族心理素质、民族感情和风俗习惯。

一、元明清时期对西藏的财政援助

中央对西藏地方政府财政援助可追述到元明清时代，13世纪以后，西藏地区归属中央王朝。元明时期，中央直接以及间接的多方扶持对西藏进行援助。如交通、减免赋税、茶马互市、民间贸易及在贡赐中的赐物资助等；同时辅以巨额赏赐或布施，资助西藏封建领主。清雍正二年(1724年)，朝廷标准“达赖喇嘛差人扑打箭炉贸易者，当地收税官员免其纳税”。

二、和平解放后西藏财政经历的特殊阶段

1952年3月，西藏开始成立地方财政。之后经历过几次变化，西藏自治区财政厅于1979年正式成立。西藏财政在成立60多年来经历了六次重要的变化时期。第一，1952—1959年为初期。西藏各项事业处于初始时期，中央财政的转移支付几乎占了西藏财政支出总额的全部，西藏的财政支出主要用于行政费用以及维系与当地群众关系的相关支出。第二，1959—1965年为快速成长期。伴随民主改革，社会生产力得到空前提高。这一期间，地方财政自给率平均达到34.5%。西藏财政开始步入短暂的繁荣期。第三，1966—1987年为西藏财政发展的艰难时期。西藏财政在1967—1987年呈现出负增长状态。财政收入的规模不够弥补企业经营的损失。第四，1987—2000年为西藏财政恢复和增长期。随着改革和开放的不断巩固和加强，西藏财政由负转正实现增长，西藏财政在1988年实现财政收入225.7万元。由于经济规模总量小、增长质量不佳等原因，财政赤字形成了一个巨大的窟窿。第五，2001—2005年为西藏财政的快速发展期。中央在2001年第四次西藏工作座谈会对西藏采取“收入全留、补助递增、专项扶持”的财政政策扶持，使西藏财政发展具备了强有力的后盾和支撑。西藏财政收入在2003年实现10亿元大关的突破。至“十五”末，以年均17.4%的速度增长；西藏财政规模的不断扩大，使财政机制的效应得到了强有力的体现。第六，“十一五”时期以来，中央财政加大了对西藏财政的援助力度，全方位支持西藏的经济发展，西藏财政步入了跨越式发展新时期。

三、分税制改革以来西藏财政的重大转变以及中央财政援助力度的特殊性

从我国财政体制分税制改革以来，西藏财政由“吃饭、建设”的两手抓转变为“吃饭、建设、科学发展”的三手同时抓，逐步确立了与市场经济体制相一致的西藏财政体系，由此西藏财政实力也实现了跨越式的提高。由于西藏是直接从农奴社会跨入社会主义社会，加上西藏地处高原地区，地理气候、自然环境以及交通等因素的制约，西藏的财政相对于全国尤其是内地的大部分地区，仍然处于比较低的水平。西藏对中央的财政依赖程度依然比较大，中央对西藏财政的直接转移支付占西藏财政支出总额的90%多，相当于西藏财政每花十块钱，中央财政的直接转移支付就占了九块多钱。2018年西藏实现地方财政收入319.42亿元，同比增长23.3%，加上中央补助收入1 732.58亿元，西藏地方财政收入总计2 294.46亿元，西藏地方财政支出2 082.48亿元，同比增长17.8%，增速比上年加快10%。中央财政对西藏财政的补助相比其他少数民族地区具有明显的不同之处。1952—2018年，中央对西藏直接转移支付总额累计12 398.17亿元，西藏财政支出中中央转移支付占了90%多，而中央对其他少数民族财政的补助只占地方公共财政支出的40%～50%，且在之后的这些年，补助的比例基本没有变化，可见中央财政对西藏的财政补助力度明显较高。与其他少数民族地区相比，西藏的财政收支结构也出现明显的收支不匹配和不平衡，西藏自有的财政收入在整个西藏的运行管理的作用是微不足道的，但每年的财政支出却是一个庞大的数字，所以西藏政府财政收支存在一个巨大的缺口，整个西藏的社会发展和经济运行都要完全依靠中央财政的补助。

四、进入新时期，西藏财政所面临问题的特殊性

进入“十三五”时期，西藏已进入打赢脱贫攻坚战、如期实现全面小康的决胜阶段。同时,西藏财政既面临诸多难得机遇,又面临不少困难和挑战。中央第六次西藏工作座谈会在继续推动对西藏长治久安和稳定繁荣方面推出一系列优惠政策。财政发展物质基础、社会条件、政策环境持续不断改善。营改增等税收政策的影响,中央财政收入潜在增长率将会有所下降,对西藏进一步争取转移支付增量将产生一定的影响。从西藏内生增长来看，受经济发展水平和产业结构的影响,西藏财政收入持续增长的压力较大。由于自然、地理、人文等特殊因素影响,西藏经济总量块头小、产业支撑力量弱、农村人口比重大、市场融入程度较低、基础设施状况较差的问题仍然存在,经济发展的初级性、依赖性、粗放性特征仍然明显,地方财政收入的规模、质量和自给水平都有待提升。同时,支出结构僵化、财政资金使用效益不高问题依然突出。在财税和投融资方面,把完善地方税制、规范税收优惠政策、涵养财源税基与完善落实“收入全留、补助递增、专项扶持”财政政策相统一,创新政府资源配置结构,广开财源。扩大收入规模、优化收入结构、提高收入质量,着力健全财政收入可持续增长机制。依法依规推进财税改革发展,努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的财政法治环境。以改革破除体制机制障碍,以创新挖掘发展潜力,以法治规范发展行为,不断增强财政可持续发展能力,努力营造“千方百计抓收入、集中财力保重点、厉行节约压一般、完善机制增效益”的财政工作新局面。

五、西藏税收制度的特殊性

税收是财政收入的主要来源，“税制一致,适当变通,从轻从简”的西藏税收制度紧密联系国家税收方针政策的同时，又结合实际情况体现出它的特殊方面。西藏相对于全国开征的18个税种只开征了增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等14个税种；从税率方面看,企业所得税税率为15%,比全国低10%;计算所得税时扣除限额却远远高于全国的其他地区，比如，西藏个人所得税计算扣除限额相对于全国其他地区却高出4 000元，同时增加了边远地区补贴、浮动工资等扣除项目。西藏近几年的税负率比全国总体税负率要低4%～5%,同时西藏税负的绝对数比全国总体税负绝对数要少45%左右。税率的降低，有利于促进居民收入的增加，从而刺激消费需求，提高企业的生存规模和投入，为西藏经济的发展提供了强大动力。西藏的各项税收优惠政策主要体现在以下两方面。其一，加大对西藏农牧区企业税收的征收减免力度，包括所得税和增值税等，使农牧区企业有更多的资金扩大生产规模和提高生产效益；其二，西藏在执行全国统一税收政策的同时,结合西藏实际情况增加了区域性税收优惠项目,通过区域性税收优惠政策进行招商引资，引进大批优质高新技术企业落户西藏，从而带动西藏现代产业化的发展。如对注册在西藏的企业，企业所得税在区域优惠的同时免去了地方征收部分，相当于企业只要缴纳9个点的所得税。从1994～2018年的税收数据来看,流转税和所得税作为西藏税收的主体为西藏财政的创收做出了巨大的贡献。西藏税收制度多年的实践证明,西藏目前的税收制度是与西藏实际情况相一致的,对西藏的经济发展起到了不可磨灭的作用，但同时西藏的税收制度也存在着它固有的局限性，如西藏由于一二三产业机构的特殊性，以及区域的特殊性，西藏的税源相对全国其他地区要偏窄，加上企业的规模和质量与全国其他地区存在着一定的差距，所以西藏财政税收相对于财政支出的不足还将持续很长一段时间。

六、中央财政对西藏财政援助的长期性和持续性

改革开放以来，西藏的财政以及经济发展取得了较大的发展和进步,是中央持续对西藏财政大力援助的结果。但从西藏财政内生动力机制来看，西藏总财政自给率为8.37%,相对于财政支出，自身收入造血机制还是处于不完善的状态，直至现在,西藏仍然没有形成自我发展的能力。西藏财政未来很长一段时间无法摆脱对中央财政援助的依赖，西藏财政支出90%以上由中央财政拨款，与自身财政收入的增长关联度极小,无激励效应。相比国民收入,西藏的极其特殊性，中央的财政转移支付更能促进地方政府增加支出。因此,中央对西藏财政转移支付并不是一个特殊效应,更不是有意的制度设计。目前,中央财政对西藏地方财政的转移支付与西藏自身经济增长以及社会发展有了相对稳定的关系,以后很长的一段时间中央对西藏财政转移支付的特殊性还将持续，但随着西藏经济的发展会有相应的结构性调整。