PPP模式在中小城市有效实施中应注意的问题

2019-12-20李昭妤

大众投资指南 2019年12期

李昭妤

（湖北汽车工业学院经济管理学院，湖北十堰 442000）

一、关于PPP模式

自2013年开始，国务院及相关部委密集出台了关于PPP模式的许多政策文件，各地方政府纷纷积极响应号召，陆续上马了许多PPP项目。由此，PPP模式在我国的发展正式进入普及阶段。

PPP(Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作)模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。其本质是一种风险共担、利益共享的互利双赢政企合作模式。

PPP模式的发展经历了BT（建设-转让）、TOT（转让-经营-转让）、BOT（建设-经营-转让）等模式，当其本质都是通过政企合作，最大限度整合社会资源，从而激发市场投资活力，更好地提供公共产品和公共服务，促使经济结构升级转型。

二、PPP模式的发展背景

随着我国国民经济的发展，基础设施建设正如火如荼进行。然而，在当前的财政投入政策和地方政府财政支出吃紧的条件下，加大交通基础设施建设上的投入，无疑会增加地方政府的财政负担压力。与此同时，民间还有许多闲置资金亟待谋求新的投资增值渠道。如何把二者充分结合？于是，PPP政企合作模式应运而生。

在政府转变职能、全面深化改革的时代背景下，政府积极吸引社会资本，进行融资手段创新和转型也是必由之路。我国民间资本总量巨大，据保守统计，我国民间资本总量已高达50万亿元以上，对GDP的贡献率已超过60%。然而，传统融资模式存在渠道狭窄单一，多依靠银行借贷维持；融资成本高昂、融资结构不合理；收益不固定，存在较大风险等问题。庞大的民间资本需要谋求新的融资渠道，以求资金的保值增值。作为一种新型的政企合作、项目融资形式，PPP模式以其“利益共享、风险共担”的特点，合作共赢的运作目标受到广大民营资本青睐。

近年来，PPP模式在公共服务领域风生水起，被广泛应用于公共设施、地下管廊、轨道交通、体育场馆建设等多个方面。

三、中小城市实施PPP模式应注意的问题

根据国家发改委网站公布的PPP项目库来看，我国采用PPP模式运作的项目累计超过2000个，涉及到交通设施、市政工程、公共服务、生态环保等多个领域，呈现出大型省会中心城市和中小城市齐头并进、共同参与的局面。可以说，在有效利用民间闲置资本推进PPP模式参与城市建设方面，广大中小城市并没落后。

但是，中小城市在推行PPP模式过程中，也出现了相关法律法规不完善，项目实施不规范，监管维护不到位，政府话语权主导过重等问题。对这些问题进行梳理分析，将有利于广大中小城市更好开展PPP项目建设。

（一）制定完善的法律法规体系

目前，关于PPP模式的法律架构已经建立，但是仍需要专门的法律法规体系尽快推出。PPP模式参与主体多、建设运营时效长，涉及到的法律问题也会多种多样、层出不穷。而目前关于PPP方面的法律多是财政部、发改委等相关部委以文件政策的形式发布的，引来投资者的一些担忧，从而在参与项目上瞻前顾后、畏葸不前。亟待出台从国家到地方涉及到PPP模式项目全寿命周期的相关法律法规。

（二）建立信用名单，确保PPP协议有效履行

PPP模式能够顺利进入实施的关键因素就是政府和社会资本方签订合作协议，双方的行为都要在协议的约束下进行。但是在具体实施中，有的地方政府过于强势，缺乏契约精神，失信问题时有发生，导致社会资本方利益受损，也未能达到互利共赢、服务社会的初衷。有的社会资本方也会因经营管理不善、资金运转不足、服务质量欠佳等问题而未能切实履行签订的合作协议，造成失信。

鉴于此，地方政府要严格履行合同内容，杜绝政府失信现象。社会资本方也要认真履行合同，全面提升自己的管理服务水平，确保持续提供高质量的公共产品和公共服务。同时，对政府和社会资本方的失信行为也要严格监管，建立失信红黑名单，让守信的行为得到合理奖励，让失信行为得到应有的惩戒。

（三）加强风险管理研究

PPP模式在实施的过程中会遇到来自多方的风险。比如，环境风险、建设风险、运营风险、合作风险以及不可抗力风险等。中小城市在实施PPP模式时，要对这些风险点进行及时梳理和科学评估，做到心中有数，防患未然。

PPP模式是建立在政府和社会资本方“风险共担、利益共享”的基础上的，风险分担问题便是决定PPP模式运作成败的关键因素。PPP模式各参与主体之间要有工程全寿命周期的理念，加强对风险管理的研究，根据自身情况合理分担风险，把可能出现的风险降到最低。

（四）社会资本方应提升自身综合实力

PPP项目运营期比较长，通常是10-30年，主要靠长期有效的运营管理来弥补前期的巨额投入，从而获得利益。这就对社会资本方的运营管理能力提出了严重的挑战，如果社会资本方的运营管理能力不足，将会对整个项目带来致命影响。在这方面，最著名的例子就是奥运场馆鸟巢了，在奥运过后，鸟巢项目的运营管理者因缺乏有效的管理能力，鸟巢顿时陷入一片沉寂和萧条，虽然也时有承接大型体育赛事，但总体收益一直处于收不抵支状态。

PPP模式中的社会资本方要搭上“互联网+”这趟顺风车，全面提升自己的综合能力，实现管理的数字化、信息化、网络化、智能化，提高管理的科学水平。