基于内部控制视角的事业单位对外投资风险管理现状和对策研究

徐赛

（中国电子信息产业发展研究院，北京 100048）

一、事业单位防控对外投资风险的重要性

根据《事业单位财务规则》（财政部令第68号）有关规定，事业单位对外投资是指符合要求的事业单位依法利用财政拨款及其结余以外的货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资，其中股票、期货、基金、企业债券等投资除外。作为支撑公益服务和国有资产保值增值的重要手段，近年来，事业单位对外投资规模不断扩大，对投资的管理也备受重视，尤其是推行事业单位改革以来，部分地区组织机构的调整以及单位性质的转变也给投资管理增加了难度，各个环节都可能滋生新的风险，事业单位对外投资的管理体系急需重建。

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定，事业单位应从单位层面规范对外投资等重大事项的决策机制和关键岗位责任制，而且在业务层面的资产控制环节中，事业单位对外投资也应遵守不同控制规范。事业单位正确识别对外投资的风险并采取有效的防控措施，可有效保证合法合规运行的基本内控目标、保障国有资产安全和有效利用、提高公共服务的效率和效果、有效防范投资过程中的舞弊和腐败。此外，对投资的精确计量、核算和跟踪，实施有效的预算、会计和单据控制，是单位财务信息真实完整的直接影响因素，也是国有资产价值客观准确的重要保证。

二、事业单位对外投资存在的风险及问题

（一）缺少可行性研究及专业投资分析

事业单位以政府职能、公益服务为主要宗旨，并非像企业一样以营利为目的。事业单位对外投资多以支撑公益服务或孵化科研成果为目的，也不乏为响应国家阶段性政策突击设立的企业，如研究院所办企业、高校办企业，在投资前期很少对市场进行深入调研或对投资回报率进行专业研判，凭感觉、靠直觉的投资多有发生，很多企业在设立后偏离市场，亏损严重，或在政策期后业务停滞。盲目投资，使国有资产利用从开始便充满不确定性，风险丛生。

（二）审批不严容易滋生廉政问题

事业单位对外投资需要经过严格审批，应列为单位“三重一大”事项进行集体决策。但有的单位审批机制不健全，存在“一言堂”或“走形式”的情况，个人决策和缺乏实质性的审批给贪污腐败留下可乘之机，尤其是与其他单位合资开办企业的，合资方的利益输送可能造成严重的决策失误，导致投资失败。除内部审批不规范外，有些单位的投资事项未按《事业单位国有资产管理暂行办法》等文件要求向主管部门及同级财政部门报批，使国有资产游离在监管之外，资产收益无法回流财政，甚至导致“小金库”的出现。

（三）缺少专业的管理机构和人才

事业单位对外投资管理职能一般设在资产管理或财务部门，极少设立专业的投资管理部门并配备专职的投资管理人员，在投资回报、风险控制和跟踪管理方面力量不足，无法及时、全面掌握投资企业的经营情况，尤其是投资规模及数量较多的单位，往往忽视对投资特别是参股企业的跟踪，投资企业经营异常或管理人员失联都无法第一时间掌握情况，更有甚者投资企业滥用事业单位声誉及资质从事违法行为，而作为股东的事业单位毫不知情。

（四）事业单位过多干预企业运营

事业单位投资的企业应按《公司法》规定设立股东会、董事会等管理机构并履行相关职责，但在事业单位全资及控股企业中，往往出现越俎代庖或不分彼此的情况，容易陷入行政命令式管理的泥沼中，尤其是在人事任免、资产使用、财务支出等方面，容易出现事业人员在投资企业兼职取酬、下属企业免费占用事业单位房产和设备、事业单位向投资企业摊派成本费用等乱象。

（五）投资预算不充分甚至缺失

预算管理是事业单位财务管理中的核心内容，涉及国有资产的对外投资预算也是其重要组成部分。有的事业单位在编制年度预算时，只偏重财政资金预算，对可以用于投资的非财政资金预算敷衍了事；或只编制基本支出及项目支出预算，资产配置特别是投资预算几乎不涉及，这往往使单位在执行投资决策时“无米下锅”，甚至会造成资金链断裂，影响单位运转和信誉，造成不良社会影响。

（六）会计处理不规范无法精确反映投资情况

2019年新政府会计制度实施之前，事业单位对外投资的会计处理主要采用按投资形式和投资品类型列举的方式，成本和收入的核算科目过于简单，财务人员也多采用成本法计量，也未考虑投资的减值问题，以上种种情况导致事业单位在核算对外投资时无法准确反映投资成本和公允价值，也无法满足事业单位作为独立经济主体的利益诉求。

（七）考核缺失导致投资企业管理层失控

事业单位控股企业的总经理多为董事会委派或聘任，对企业管理层的约束力仅靠国家及行业法规远远不够，缺少对投资企业管理层针对性的考核，无法保证企业经营成果，也无法调动企业管理层的积极性和主动性；考核指标制定得不科学、不合理，也容易引起投资企业管理层的抵触和排斥，容易造成对企业经营漫不经心、得过且过。甚至一些别有用心的经营者，利用事业单位股东的考核漏洞，虚报收入和利润、瞒报成本和损失，造成国有资本的不实，严重者造成巨额损失。

（八）“僵尸企业”清理难度较高

事业单位对外投资中难免出现因政策调整、经营不善等原因长期亏损的企业，部分亏损企业在寻求转型的过程中依靠事业单位股东的输血，不仅造成大额长期往来挂账，而且造成国有资产的直接损失。对于投资失败的情况，有些事业单位跟踪管理不够，投资的企业因长时间无人打理而停业甚至被吊销，此类企业清理难度加大，甚至会产生较高的涉税风险。

三、加强事业单位对外投资管理的对策建议

随着2016年行政事业单位内部控制基础性评价工作的开展，和2017年《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的出台，事业单位内部控制信息更加公开透明，对外投资管理也越来越受到事业单位管理层的重视，针对上文提到的种种问题，越来越多的事业单位开始探讨并加强了对外投资的规范化管理，笔者也有幸参与了任职单位的内控建设和对外投资管理，结合内部控制规范以及本单位及其他单位优秀管理经验，对事业单位对外投资提出以下管理策略：

（一）增强全员风险管理意识

事业单位内部控制应遵循全面性原则，即覆盖全部业务的全过程，同时需要全员参与。事业单位上至管理者下至执行者都应提高内部控制和风险管理意识，在对外投资方面保持审慎的管理态度，正视投资过程中可能出现的风险，在处理投资事项过程中既不畏惧不前，也不盲目冒进。同时，应定期排查对外投资风险点，对暴露时间长、无归口责任人的高危风险，及时予以防范和划分责任人，积极采取应对措施，避免风险发生及资产损失。

（二）完善决策机制和管理制度

单位层面应建立健全对外投资事项的审批、执行和监管制度。在决策之前，采用集体研究和专家论证、技术咨询相结合的方式，充分调研计划进入的市场及行业，做好可行性研究，尤其是投资回报的测算，必要时聘请第三方专业机构进行评估和预测，在研究充分的前提下提出投资方案，打“有准备之仗”，在通过投资提高公共服务的效率和效果的基础上，保障实现国有资产的保值增值。在决策过程中，严格按照“三重一大”决策规定执行集体决策，并做好决策记录的流转和保存，使对外投资事项“名正言顺”，避免决策过程中的廉政风险。在决策之后，应根据对外投资管理办法，执行投资方案并根据投资性质进行区别性、针对性的过程管理以及投后监督。同时，应将内部投资决策报主管单位审核，并报同级财政部门审批；依规定需要按投资额度确定审批程序的，按照投资金额提交规定部门审批。

（三）合理配置岗位及人才

按照单位层面的内部控制要求，事业单位对外投资应实行归口管理，并科学设置关键岗位。事业单位应在“三定方案”中明确对外投资管理的责任部门，有条件的可设立专职管理机构、明确关键岗位，尤其是对外投资规模较大的单位。对投资的管理不能仅仅局限于办理投资审批、登记、变更等基础手续，亦需要进行专业的跟踪、测算、管理，有效履行股东权利和义务，因此，关键岗位的专业人才也是事业单位加强对外投资管理的主要因素之一。适合投资管理岗位的人才应具有基础的企业管理经验，并掌握一定的财务分析能力，以适时跟踪投资企业的经营情况，对国有资产的投资回报做出准确衡量，并在投资企业出现经营风险时及时向投资主体单位做出提示。同时，参与投资管理的不同部门和岗位应有不同的授权和审批权限，满足牵制要求，降低岗位风险。

（四）合理参与下属企业经营

在市场经济大环境中，事业单位作为企业股东应明确自己的职责和定位，根据《公司法》相关规定正确履行股东权利和义务，合理派驻董监高人员参与投资企业管理。事业单位作为股东可以将掌握的政策核心、可研咨询服务能力和行业资源适当向投资企业倾斜，但不得使用强制手段为控股企业谋取利益，扰乱市场秩序。同时，事业单位应严格遵守中央国家机关和地方有关规定，尤其是中央八项规定，不得向下属企业摊派各类费用，特别是“三公经费”等事业单位限制性支出。

（五）加强对外投资预算管理

事业单位在编制年度预算时，应结合服务行业需要、衡量单位资产情况，编制对外投资预算，规划投出资产。上报财政部的部门预算中无法完整反映对外投资预算的，可以根据投资标的评估价值、认缴金额及时间编制单位内部对外投资专项预算。使用现金投资的，避免使用财政补助资金以及专项资金；使用非货币性资产投资的，应依规履行评估手续。实缴未到位的投资，在后续管理中还要跟踪投资进度，做好资金和税收规划。

（六）加强对外投资财务核算和管理

新政府会计制度已于2019年1月1日起正式施行，与原事业单位准则制度相比，投资准则进一步明确了准则的适用范围和投资的计量方式和会计处理，同时完善了投资的披露要求。其中最重要的是根据事业单位对投资企业的控制权，明确了成本法和权益法的核算方式，事业单位财务人员应根据新制度要求，做好衔接和调整，根据持股比例合理评估和测算长期股权投资的成本，采用权益法核算的单位应于每年末根据投资企业净损益、利润分配以及其他因素引起的权益变动分别调整长期股权投资的“投资收益”及“其他权益变动”科目。通过精细化的财务核算，科学反映投资成本、收益，避免因核算错误造成的国有资产无形流失或价值虚高的问题。

对外投资管理部门对投入资本、股权比例发生变动的投资，应及时提供有效凭证入账，并应定期对投资项目和单位进行盘点，与财务部门进行对账，做到投资类资产账实相符、账账相符。同时，要加强对外投资档案管理工作，包括行政档案、会计档案等，使对外投资全流程有迹可循，也为投资相关的变更、处置等事宜提供依据。

（七）制定合理有效的考核及激励政策

事业单位股东应根据投资企业行业类别、经营规模等因素制定相应考核指标，激励和考核体系要在符合国有企业薪酬管理要求的前提下相对独立，既要明确企业管理层的经济责任和经营目标，也要有明确的奖惩机制，科学制定定性和定量相结合的指标，定期进行考核，必要时对投资企业上报的经营成果进行独立审计。对投资企业经营者的有效激励和考核，即可促进企业经营，也可实现有效监督，避免企业经营者为获得个人利益而挥霍国有资产或转嫁私人费用的风险。

（八）完善退出机制以控制不良投资规模

针对投资失败的情况，事业单位应建立健全退出机制，及时报批并启动处置程序，可根据《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定出让有关资产，对于严重资不抵债的企业通过清算申报损失，注销已吊销或长期停业的企业，减少维护成本，及时止损。

（九）借助信息化手段加强投资管理

随着电子信息科技的发展，已有很多事业单位实现了办公信息化，在此基础上，内部控制的信息化建设也取得重大进步。财政部通过行政事业单位内部控制报表系统对事业单位的内部控制进行系统化管理和监控，工信部上线了对外投资管理平台对各下属单位投资情况进行统计和监管。事业单位可在条件允许的情况下实现对外投资的在线管理，从投资规模、数量、状态、收益、变动等多角度、全方位掌握本单位投资情况，并且实现对外投资相关信息的留存、传递自动化，避免因信息不对称出现的投资方与被投资单位之间、投资方不同部门之间的投资信息不一致情况。

四、结论

对外投资管理是事业单位国有资产管理的重要一环，针对对外投资的盲目决策、审批不严、管理松懈、事企不分、预算不足、核算不准、退出困难等常见风险点，事业单位应做出准确的识别和分析，制定决策程序和制度流程，设置关键岗位，加强预算管理、财务管理和绩效考核，完善退出机制和信息化建设，通过有效的控制和应对措施，有效规避自身经济业务活动的风险，促进国有资产保值增值，更好为特定行业提供公益服务。