官僚主义语境下的异议及其管理研究

王华伟

摘   要： 官僚制被认为是现代社会中占有支配地位的基本组织形式，奠定了现代组织理论的基础。然而无法否认的是，官僚制最大的弊病官僚主义广泛存在于组织之中，具体表现为人浮于事、机构臃肿、职责不清、领导权威压倒一切等。OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》中所描述的种种游击队现象就是对抗公共组织中最显著的官僚主义弊病的现实案例。对书中一个案例进行详细分析，可以探讨当中存在的官僚主义作风与所采取的异议行动，剖析异议的本质，并提出对策建议。

关键词： 官僚制; 官僚主义; 异议

中图分类号： C936               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.010

一、引言

马克斯·韦伯提出的官僚制被认为是现代社会中占有支配地位的基本组织形式，奠定了现代组织理论的基础。其所倡导的理性主义备受推崇，从技术角度而言，官僚制显然是行之有效的工具。然而，不可否认的是，由于其局限性，在面对日益复杂的行政管理挑战中，它试图超越其本身的工具性能，从而变成一种独立的力量，因此能对社会性格和目标施加影响，即有扩大自身权力，超越工具理性的倾向。[1]官僚制要求上级领导用强制权威让组织中的人服从，忽视了千人千面，百人百姓。官僚组织中的人，具有主观能动性，弹性潜能大，是一种履行公共职能的工具，是一种必要的管理要素，同时也是一种稀缺的资源。

西方主流政治学派在20世纪30年代以来，对官僚制的批评不绝于耳，纷纷提出替代方案，其中最受关注是彻底取代派——戴维·奥斯本的《改革政府》以及部分修正派——迈克尔·巴泽雷的《突破官僚制》。而张康之（2001）[2]，魏娜（2002）[3]，周发源、丁知平（2005）[4]，徐光（2010）[5]，曾凡军、李建辉（2012）[6]将官僚制的弊端归纳为以下几个方面：一是组织僵化、机构臃肿，缺乏生机与活力;二是过度强调理性主义，导致人的异化;三是由具有专业知识技术的精英统治，形成“文官专政”，阻碍民主进程的实现;四是目标与手段倒置，损害了组织中的效率。

迈克尔·巴泽雷在《突破官僚制》中，认为官僚改革运动遗留下了一些根深蒂固的习惯思想[7]，这些习惯思想和他们所构成的思想体系被称为官僚范式，实际上导致了政府责任弱化、误导。作者关注一个州政府如何齐心协力克服官僚制和政策的约束，包括了如何处理参谋、行政、监督部门之间关系的原则，还包括在管理概念的历史进程中，对新观念有偏见的事实。[8]

官僚制导致官僚主义是一个不争的真实，虽然两者并不相等同，但是在官僚制中不断地滋生出官僚主义却是无疑的，或者說官僚制总是与官僚主义联系在一起。因此，官僚制有着天然地产生官僚主义（官僚病）的倾向，这也是官僚制所具有的致命缺陷。[2]奥斯本在《改革政府》中批评的官僚主义是“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”，这种官僚主义从最好的意义上说，也是一架精密的机械力学的机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所在那里，甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行。这样就形成了一个刚性的系统，没有灵活性，没有主动精神，只有齿轮之间的被动。官僚制所谓的效率推到极致只能是局部的效率，所谓的理性推到极端就会模糊了目的，失去了使命感。理性和效率也常常以社会效益为代价。另外一个弊端是对专门技术的崇拜和依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了“鸽笼”的无休止扩大。部门与部门重叠，机构与机构交叉，最后形成官僚主义的大迷宫。这种机械性官僚体制的后果是得过且过和不负责任，不求有功但求无过。[9]针对上述官僚主义的弊端，作者开出了“企业家精神”的药方，提出十条具体的改革实践建议。

关于官僚主义这一概念，国内学者王亚南曾在《中国官僚政治》中这样描述官僚主义的作风：“讲形式，打官腔，事事但求形式上能交代，一味被动地刻板的应付，一味把责任向上或向下推诿。”[10]李德全（2004）认为：“官僚主义是指脱离实际、脱离群众、不关心群众利益，只知道发号施令而不进行调查研究的工作作风和领导作风。”其具体表现为“办事拖拉、人浮于事、互相推诿、工作扯皮、纪律松弛、惰性十足、职责不清、手续繁琐、程序紊乱、长官意志、主观主义、机构臃肿、不负责任、公文旅行等等。”[11]这与钟爱军（1999）的定义不谋而合：“官僚主义一般是指官僚脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。”[12]由此可见，国内学者对官僚主义这一概念形成了共识，一致认为官僚制的最大缺陷就是滋生和产生官僚主义（官僚病）。

根据上述定义，美国学者OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》书中所描述的种种游击队现象就是对抗公共组织中最显著的官僚主义弊病，即组织僵化，缺乏活力，领导权威压倒一切，下级对上级毕恭毕敬，不敢越雷池一步，从而导致组织内部无法盘活资源，造成严重的公共资源浪费。因此，由于个人具有主观能动性，许多持不同意见的下级会对上级的行动提出异议，并利用各种方式反对上级领导，作者在书中花费大量笔墨详尽描述了这些异议的提出过程。

二、官僚主义语境下的异议研究

《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》一书的中文书名译为《异议的伦理：游击队政府的管理》，夺人眼球，噱头十足。所谓游击队政府，指下级公务员公开或私下违背上司意愿的一种行动。换句话讲，即提出异议的一种形式，那些对公共组织、项目方案或者个人感到不满的下属，向社会提出异议，然而出于策略原因，他们通常不会选择公开表达出自己的不同意见，而是私下秘密行动，这样一种非公开的秘密行动被作者比喻为“游击队”[13]。