十八大以来我国社会保障政策的演变及内在逻辑

康芳 徐进

摘   要： 十八大以来，习近平总书记以“人民群众对美好生活的向往”作为党一切工作的出发点和落脚点，在民生事业的发展上取得了一系列新突破、新进展、新成就。在“公共服务均等化”和“健康老龄化”理念的指导下，通过促进城乡社会保障一体化、推动养老服务业全面发展、完善社会保障法律体系、降低社会保障费率、重整社会保障管理体制来增强广大人民群众的“获得感”，并在社会保障制度的改革和发展中遵循了公平、创新和以人民为中心的内在逻辑。

关键词： 十八大以来; 社会保障; 人民群众; 公平; 创新

中图分类号： C979               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.003

一、引言

实现人的自由全面发展是一代代马克思主义者终生奋斗的根本动力。十八大以来，习近平总书记不断继承和深化马克思主义人民思想，以“人民群众对美好生活的向往”作为奋斗的目标，在民生事业的发展上取得了一系列新突破、新进展、新成就。社会保障作为民生之基，是全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障”[1]。2012年党的十八大报告提出要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系[2]”;党的十九大报告进一步强调，要“加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划[3]”。在党的十八大和十九大精神的指导下，近7年来，我国社会保障体系建设成绩斐然。

二、十八大以来中国社会保障政策的演进

十八大以来，我们国家高度重视社会保障体系建设和制度改革，采取一系列的政策措施不断完善我国社会保障制度，来增强广大人民群众的“获得感”。主要举措包括促进城乡社会保障一体化;推动养老服务业全面发展;完善社会保障法律体系、降低社会保障费率、重整社会保障管理体制。

（一）推进城乡社会保障一体化：基于公共服务均等化理念

由于受特定历史因素的影响，我国社会保障自建立之日就实行城乡二元分割、板块运行的方式。20世纪90年代以来逐步建立了城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度以及机关事业单位的退休制;而医疗保险制度也包括1988年建立的城镇职工医疗保险、2003年建立的新型农村合作医疗保险、2007建立的城镇居民基本医疗保险和机关事业单位的公费医疗四种方式;社会救助制度自20世纪90年代以来也实行城乡有别的运行方式。十八大以来，党和政府基于“公共服务均等化”理念，致力于城乡之间、企事业单位之间的“双轨”制度改革，实现了同类社会保障制度的并轨整合、建立了中央调剂基金制度，“不仅保障了城乡居民在享受社会保障待遇方面的权利公平，而且体现了“共建共治共享”的社会治理理念，是我国社会保障制度建设的重大进步”[4]。

1. 完善基本养老保险制度：织牢养老保障安全网。2014年2月21日，国务院按照“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的方针颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），开启了新型农村社会养老保险制度和城镇居民基本养老保险制度的整合并轨之路，使城乡之间社会保障制度公平性进一步彰显。该《意见》明确了城乡居民基本养老保险制度的参保对象为年满16周岁非机关事业单位工作人员;统一了基金来源且适当提高了缴费的层次;统一待遇标准，养老保险金由基础养老保险和个人账户养老金两部分构成;指明了各部分的计算方式和个人账户的继承方法;明确了缴费年限不足、领取人死亡的具体处理方式;统一了基金运行管理方式，要求基金运营暂时实行省级统筹;加强了信息系统的管理。三天后，即2014年2月24日，相关部门印发《关于印发<城乡养老保险制度衔接暂行办法>的通知》，对城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险跨制度衔接办法进行了规范，对两种制度转换的适用条件、缴费年限、转换之后的计算方式、转换办理程序、重复缴费的清退方式等进行了详细的规定。

2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），标志着多年以来饱受争议的非缴费型退休金制度的终结和社会养老保险制度的全覆盖[4]，健全了社会保障体系;也标志着机关事业单位人员的养老保险与企业职工养老保险的并轨，是我国社会保障制度改革的重大里程碑，至此我们国家的养老保险制度完成了“四合二”的华丽转变，为下一步建立全国统一的国民养老保险制度打下了坚实的基础。该《决定》规定机关事业单位人员养老保险资金多渠道筹集、养老方式多层次保障、社会化管理[5]，且决定对养老保险金的计发月数进行改革。2015年3月，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，在机关事业单位第一支柱基本养老保险制度的基础上建立第二支柱的职业年金制度，作为基本养老保险的补充，构建多层次养老保障体系，让养老保险成为群众真正的靠山。

2018年5月30日，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，该《通知》具體规定了中央调剂基金的筹集、管理、拨付和中央财政补贴的计算方式。对均衡各地养老负担，实现各省养老保险金按时足额发放和基本养老保险制度可持续发展具有重要意义，中央调剂制度的建立标志着养老保险制度在全国统筹的道路上迈出了第一步。

2. 完善基本医疗保险制度：保障群众病有所医。2015年7月，国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，该《意见》明确了大病保险的基金来源方式、覆盖范围、统筹层次、报销比例、管理方法以及与其他医疗保障制度的衔接方式等。城乡居民大病保险的全面推行对于缓解“因病致贫，因病犯病”家庭压力具有重大意义，是筑牢医疗保障领域网底和助力脱贫攻坚的重要举措，也是党中央全面深化改革的重要内容。

2016年1月12日，国务院发布了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），决定对新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险制度进行合并，《意见》对医疗保险资金筹集范围、基本原则、保障待遇、医保目录、定点机构、基金管理等六个方面进行了统一;并鼓励有条件的省份对医疗保险实施省级统筹。城乡居民基本医疗保险制度的统一是继城乡居民养老保险制度统一之后，促进城乡社会保障一体化的又一重要举措，是深化全面医改、实现居民公平享有医疗保险权益和增进广大人民福祉的具体体现，对促进城乡劳动力自由流动和助力全面建成小康社会具有重要的意义。

2017年1月，国务院办公厅印发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施的试点方案》，按照“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的总体思路对全国12城市进行两项险种合并的试点，在参保对象、基金征缴和管理、享受待遇等内容方面做了详细阐述。该《方案》在适应我国经济发展水平的前提下，降低了社会保险管理的成本，优化了管理资源，对于实现两项险种长期可持续发展具有重要意义。

3. 确立城乡一体社会救助制度：兜住困难群众生活底线。2014年2月21日，国务院印发了《社会救助暂行办法》，该《办法》对最低生活保障、灾害救助、医疗救助、弱势群体供养、教育救助、住房救助、临时救助等各类涉及人民群众生存的问题进行法律保障。该法令确立了城乡一体的社会救助制度，使城乡分割的制度痕迹得以消除，将国家对困难群体的救助上升到稳定性的法律层面，以制度形式编织了兜住弱势群体生存权的安全网，保障了面临困境时人民群众的基本生活的权利。

（二）推动养老服务业全面发展：基于老年群体多元化需求

据国家统计局数据显示，2013年我国60岁及以上老年人口数为20243万人，占总人口的14.9%，而到2018年60岁及以上人口数高达24949万人，占总人口的17.9%。十八大以来，我国老年人口数增加了4706万人，面对极速增长的老年人口数和日益多元化的养老需求，我国从2013年开始推行养老服务供给侧结构性改革，社会化的养老服务实践不断发展。

1. 引入社会力量，促使养老服务供给主体多元化。十八大以来，无论是中央政府还是地方政府都大力倡导社会力量参与养老服务业，出台一系列的政策措施来支持社会力量提供养老服务。2013年国务院出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，提出要引导社会力量进入养老服务市场;2015年十部委联合发布的《鼓励民间资本参与养老服务业发展政策意见》，提出“鼓励社会力量兴办规模化、连锁化的养老机构”;2016年国务院印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，指出要 “降低养老服务的准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革”;2017年财政部、民政部、人力资源与社会保障部专门出台了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，为社会资本参与养老服务提供了更确切的指导;2019年4月，国务院又颁布了《关于推进养老服务发展的意见》，指出要继续深化公办养老服务机构改革。与此同时各个省级政府也都出台各项政策文件来推动社会资本参与养老服务业，各级政府的政策支持为社会资本介入养老服务领域提供了新的机遇。

2. 实行“医养结合”，积极推进“健康老龄化”战略。2013年9月国务院出台了《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），指出要鼓励养老机构和医疗机构加强合作;发展社区健康养老服务;全面发展中医药保健服务等，提出了养老和医疗融合发展的思路。2015年11月，国务院办公厅转发卫生计生委、民政部、人社部等合发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，该《意见》进一步对“医养结合”发展进行规划，指出到2017年要基本建立“医养结合”政策体系、管理方式和规范标准，80%以上的医疗机构要开设为老年人就诊的绿色通道，50%以上的养老机构要为老年人提供基本的医疗服务。在一系列政策支持的基础上，2016年6月，国家卫生计生委办公厅和民政部办公厅颁布了《关于确定第一批国家级医养结合试点单位的通知》（国卫办家庭函〔2016〕644号）确定了50个国家“医养结合”试点单位，“医养结合”工作开始紧锣密鼓的实践，后来又增加了40个试点单位，几乎已经覆盖所有的省（自治区、直辖市）。为提高人民的生活水平，2016年10月推出的《“健康中国2030”规划纲要》指出，要推动医疗卫生服务向家庭和社区延伸;要健全医疗服务和养老服务的合作机制;要支持养老机构开设医疗服务;要鼓励社会力量兴办“医养结合”机构等。2017年3月更是制定了《“十三五”健康老龄化规划》，指出要积极推进“医养结合”服务，推进养老服务和医疗卫生服务的顺畅融合。十八大以来“医养结合”型养老服务成为我们实施“积极老龄化”的有效之策。

3. 优化社会养老服务的体系布局。“十三五”《国家老龄事业发展和养老体系建设规划》重新定位了我国社会养老服务体系，即“居家为基础、社区为依托、机构为补充”，这与之前 《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》相比，机构养老服务由“十二五”时期的“支撑”地位重定为“补充”位置，支持老年人就地养老，突出居家和社区养老服务在未来养老服务发展中的地位，这符合老年人在熟悉环境安享晚年的心理需要，标志着我们在“想老年人之想，解老年人之困”上迈出了一大步。

（三）完善社会保障法律体系，降低社会保障费率，重整社会保障管理体制

2016年全国人大制定了《慈善法》，这是除《社会保险法》以外的社会保障领域的又一项法律层次最高的制度，不仅使碎片化施恩救助的慈善事业发展有了法律依据，而且极大地完善了我国社会保障的立法体系。十八大以来，我们也在逐步降低社会保险的费率，从2016年开始先后降低了养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险的费率，极大地减轻了用人单位的缴费压力。2018年4月国务院通过了《關于阶段性降低社会保险费率的通知》。2019年4月1日，国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，截至2019年，多个省已将养老保险单位缴费的费率由原先的20%降至16%，为企业减负40几个亿，社会保险费率的降低对于减轻企业负担，激发企业活力具有重要的作用，是新时期我们应对经济下行压力和促进企业转型升级的重要举措。此外，重整了社会保障的管理体制，2018年3月13日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，规定组建退役军人事务部和国家医疗保障局作为国务院的直属机构;2018年5月31日，国家医疗保障局正式挂牌，使社会保障管理体制在原民政部、卫生部和人力资源与社会保障部的基础上得以重整。医疗保障局的成立也铺平了医疗保障领域综合平衡发展的道路，对新时代进一步优化全民医疗保障体系创造了有利条件。

三、党的十八大以来中国社会保障发展的内在逻辑

我国社会保障成为国家治理的支柱性制度，担负起“治国重器”责任，作为全体人民共享国家发展成果方面的重要途径。党的十八以来，我国社会保障改革和发展遵循了公平、创新和以人民为中心的内在逻辑。

（一）以公平为初衷

社会保障的天然属性是追求社会公平正义，但是由于受传统社会结构的影响，计划经济时代我国的社会保障制度按照“国家负责、集体包办、板块分割、封闭运行”[6]的方式推行，社会保障仅是有单位城镇居民的专利，与广大的农村居民没有关系。从十一届三中全会到党的十八大之前，社会保障虽然开始社会化的建设，但是因作为市场经济改革的配套措施，起初也只考虑了城镇企业职工，没有统筹规划，因此始终以城乡有别、二元分治的状态推行。如前文所述，党的十八大以来，我们致力于城乡各类社会保障的并轨，整合了基本养老保险、城乡医疗保险、生育保险制度、建立了中央调剂金制度和确立了统一的城乡社會救助制度，这是功在当代，利在千秋的重大举措，这些改革从制度上保障了全体[7]中国人民享有公平社会的保障权利。党的十九大指出，“经过全体人民不懈的努力，中国特色社会主义进入了新时代，我们的主要矛盾变为人民群众日益增长的美好生活需要和不充分、不平衡的发展之间的矛盾”，这标志着我国结构性的矛盾成为主要矛盾，推进城乡社会保障一体化，整合各类社会保障制度就是我们践行 “共治共享”发展理念的具体体现，使城乡之间、群体之间的社会保障制度更为公平。

（二）以人民为中心

习近平总书记说：“人民群众对美好生活的追求就是我们一切工作的出发点和落脚点。”[8]首先，党的十八大以来我国社会保障制度彰显出醇厚的人文关怀。如上文所言，对养老服务体系的布局的重调看似微小，却是我们“思老年群体所思”后做出的充满人文活力的暖心政策设计，民生连着民心，民心关系国运。其次，推进城乡社会保障一体化的改革更是以“人民为中心”，打破城乡界限，打破区域限制，打破群体界限，让广大人民群众享受同等的权利，让基层人民真切体验到国家发展的获得感。最后，与以往不同的是，国家降低社会保障费率，为用人单位减负担，为企业增活力，不断增强国家对社会保障的责任。可以说十八大以来的所有社会保障工作都是以人民群众为中心，以服务人民为着眼点的。

（三）以创新为导向

“创新是引领发展的第一动力”，习近平总书记高度重视创新，指出要“让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风[9]”。党的十八大以来，社会保障的改革和发展也处处渗透着创新的理念。首先，十八大以来我们提倡“公共服务均等化”、“积极老龄化”理念，提出“健康中国”战略。从一般的生命周期来看，个体生命年轻阶段是积极劳动，为家庭和社会创造财富的时期，生命周期到了老年阶段不但不能创造财富，而且会给经济社会发展带来负面影响，一个国家的“人口老龄化问题”和“老年人问题”如影随形，是很严肃的“发展问题”。但习近平总书记在中共中央政治局在第三十二次集体学习讲话时明确表示“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段[10]”。积极发挥老年人的价值，让老年人“老有所为”，满足老年人继续发热的心理诉求，所以在养老服务的提供方面，健康低龄的老年人也作为宝贵的资源，这是认识理念上的新突破和创新。此外，党的十八大以来，我们创新了应对老龄工作的具体方式，在养老服务的提供上开始注重多元主体协同参与，打破了完全依靠政府和家庭养老的思维，积极引入社会力量。据民政部统计数据可知，2018年由社会力量参与运营的养老服务机构占47%，全国民办养老机构达1.57万家，这一方面减轻了政府巨大的养老压力，提高了养老供给的效率，另一方面为各类社会力量创造了条件，使养老行业在增加就业、促进经济转型，推动经济发展[11]等方面发挥着重要的作用。

2016年11月中华人民共和国政府荣获“社会保障杰出成就奖”。自党的十八大以来，我国社会保障的发展在理论创新和政策实践方面都取得了突破性的飞跃，未来社会保障作为实现国家“保障人民生活，调节社会分配的一项基本制度”[12]，必将为世界社会保障的建设贡献更大的“中国智慧”。