西安城乡老年人养老服务供给与需求状况研究

余晓艳 赵银侠 张勇

摘   要： 以定性研究与定量研究相结合的方法，全面了解西安市养老服务需求现状、养老服务供给状况、供需矛盾与养老服务短板，针对存在的问题，借鉴国内外的成功经验，建议政府部门要逐步完善政策体系，加强政策指导;理顺体制机制，加强工作考核与服务监管;合理配置养老资源，落实养老用地、用房问题;加大财政投入，完善养老基础设施，政策制定优先考虑服务失能、失智、独居、空巢老人;加强养老服务队伍建设，全方位培养养老服务人才，积极发展老年志愿者，给老年人提供融入社会的机会;利用电视、网络、报纸、大型节庆活动等多种形式加强宣传，营造敬老爱老社会氛围。

关键词： 老年人; 养老服务; 供给; 需求

中图分类号： D669.6               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.006

一、研究背景与方法

为了全面了解西安市养老服务资源供给、利用与需求现状，揭示养老服务发展的不足与短板，促进养老服务供给与需求实现有效对接，为破解西安“养老难”提供理论依据与解决方案，西安市老龄办与市社科院组成联合课题组，于2018年3-7月组织开展了“西安市城乡老年人养老服务供给与需求状况调研”工作。课题组采取问卷调查与座谈会、实际考察相结合的调研方法。共发放各类调查问卷3164份，回收2739份（其中，发放老年人需求问卷1500份，回收1424份，回收率94.9%;发放社区居家养老服务站调查问卷727份，回收646份，回收率88.9%;发放农村幸福院调查问卷798份，回收609份，回收率76.3%;发放养老机构调查问卷139份，回收60份，回收率44.1%）。分别组织召开了养老院、医养结合机构、社区养老服务站、农村幸福院、老年大学负责人以及相关行政部门分管负责人座谈会5场，实际走访了多家养老服务机构，深入了解各层面养老服务开展情况及面临的问题与困难。通过对调查问卷的统计分析以及座谈会资料的整理归纳，研究结果如下。

二、西安市养老服务供给状况与发展趋势

经过政府与社会各界多年的共同努力，西安市养老服务得到了长足发展，取得了显著成效。截至2018年5月，已初步形成“以居家养老为基础、社区养老为依托、专业机构老养为补充、医养结合、教养结合”的多层次、多方式的养老服务供给体系，初步形成了“政府主导、市场运作、社会参与”的养老服务多元化主体供给格局。

（一）西安市养老服务供给现状与特征

1.养老服务政策供给――建立地方性养老政策体系。2011年至2017年，在中省出台的养老服务发展政策基础上，西安市政府结合本市实际共制定出台了38项养老服务方面的规划与政策文件，其中2017年出台了12项养老服务政策，初步形成了涵盖主要领域的养老服务政策体系，从顶层设计、资金支持、规范化管理等方面指导、推进西安市养老服务发展。西安市养老服务政策大致可归纳为：养老服务综合发展指导、老年人福利保障、养老机构建设与规范化管理、社区（村）居家养老服务、养老产业发展、养老服务业管理六大类。西安市地方性养老服务政策为全市养老服务发展提供了指引，在推进养老服务业发展中发挥出了关键性作用。

2.养老服务设施供给――建成了一批覆盖城乡的养老服务硬件设施。西安市养老服务设施分为四大类，截至2018年4月：

（1） 西安市已建成专业化养老机构139家，养老床位达到3.35万张。其中，公办27家，民办与公建民营的112家，民办养老机构占到机构总数的80.6%，民办养老机构成为西安市专业化养老服务重要载体。

（2） 建成城市社区居家养老服务站727家，城市社区覆盖率达到95.6%，基本实现了全覆盖。在已建成的养老服务站中，用房面积在100平方米以下的占54.1%， 101-200平方米的占10.1%，201-300平方米的占10.1%，300平方米以上的11.1%。其中有20%的社区除了居家养老服务站外，还在居民小区建成了老年人活动室，方便老人就近活动。

（3） 建成农村幸福院798家，农村幸福院的行政村覆盖率达到39%，成为农村养老服务的重要平台与载体。在已建成的幸福院中，建筑面积在100平方米以下的占15.1%， 101-200平方米的占49.7%， 201-300平方米的占19.2%，300平方米以上占16%。除了农村幸福院设施外，还有10%左右的行政村在村小组配建了老年活动室。

（4） 一些社会力量通过市场配置，将一些民用或商用设施也转化为养老服务设施。一是民营专业养老机构将服务延伸到社区，在社区租赁单元房，建立小型养老院。据不完全统计，目前西安市各类养老机构大约在社区开办连锁小型护理院约有50家左右。二是社会组织在社区租赁民房，开办微型养老机构、托老所。目前有几家社区组织在利用民用设施为老服务方面取得了一定成效。如康乐养老服务中心租赁民房已设立了11个托老服务站，金宝美养老服务中心在社区租赁民用单元房举办了6家养老家园等。三是民间力量在社区自建日间托老机构。如鄠邑区引入社会力量正在辖区筹建9个日间照料中心，建成后将为辖区老人提供日间托养服务。在养老服务硬件设施建设方面已形成了以政府投资建设为主导，民间资本参与、民用设施补充的多样化格局。

3. 养老服务供给――构建了多层次、多样化的养老服务供给体系。

（1） 养老机构为失能半失能老年人提供专业化养老服务。目前西安市养老机构的平均入住率仅为45%，大约有1.5万老年人在机构养老，其中失能半失能老人占到80%左右。专业养老機构的市场定位趋于明朗化，失能与半失能老人将成为重点服务对象。

（2）政府为居家困难失能老人护理服务提供兜底保障。首先，政府不断加大失能老人护理服务的政策扶持力度。从2018年1月起，西安市政府将城市三无、农村五保、低保失能老人的护理服务补贴从以前的200-300元提高到260-390元。碑林区与莲湖区从2017年先后开始实施家庭嵌入式“以床养老”补贴政策，区财政对专业评估确认的普通居家失能老人，发放与养老机构同类老人同等的床位补贴费（70元/月）。碑林区、莲湖区分别已有850位与1940位普通失能老人享受到了家庭嵌入式“以床养老”补贴政策。其次，政府购买居家养老服务的范围逐步扩大。据调查，在西安市14个区县中，有9个区县已开展了针对困难老人的政府购买居家养老服务项目。碑林、莲湖、新城、长安区政府在购买养老服务方面投入力度较大。

（3） 社区居家养老服务站（中心）不同程度地组织开展了为老服务及活动。调查显示，社区居家养老服务站（中心）建成后能够正常运营的占58.5%，断断续续地运营的占20%，没有运营的占17%。管理运营主体主要有社区干部、社区居民承包、企业事业单位后勤干部、党员志愿者、聘用人员、退休干部、专业社会组织等，呈现多样化态势。平时开展较多的服务项目主要有：对社区的独居老人、失能困难老人提供关爱服务、开展棋牌活动和文体活动、开展健康保健与法律维权等知识讲座、陪老人聊天解闷活动、开展养老生活信息服务与心理咨询服务、健康营养指导、日间照料与紧急救助服务等等。（参见图2-2）

（4）以农村幸福院为平台开启了农村居家养老服务新模式。调查显示，有61.3%的幸福院建成后一直运营，有26%的幸福院定期开展老年人聚餐活动，有 9.5%的幸福院建成后还没有运营。（参见图2-3）在运营的幸福院中，主要由村干部兼职管理运营的占57.7%，由村老年协会管理运营的占25.7%，由村居民承包运营的占比为1.5%，引入专业社会组织运营的仅占0.8%。（参见图2-4）平时开展较多的服务活动主要有：老年人棋牌活动、困难老人关爱服务与老年人家庭矛盾调解服务等非专业性服务。

4.初步形成了四级老年教育网络体系。截至2018年5月，西安市拥有市级老年大学1所，老年大学分校34所（其中区县老年大学分校12所、市属单位3所、科研机构与企业14所、大型社区5所），部分街办（乡镇）、社区（村）建立的老年大学分校与教学站点，初步形成了市、区县、街道（乡镇）、社区（村）四级办学网络。据不完全统计，2017-2018学年西安13个市级、区县级老年大学，共开设教学班1376个班，招收学员约2.5万人次。另外，莲湖、雁塔、长安、户县、新城、临潼等区县在街办、社区、企业建立了大约300个老年大学分校与教学站点（其中全市约有23.3%的社区开办了老年大学教学点），年在校学员达到10万人次以上。近年来，西安市上老年大学的人数大幅增加，老年大学的社会影响力不断增强，弘扬社会正能量的作用日益凸显，已成为老年人“学习的基地、快乐的家园、幸福的驿站、奉献的平台”。

（二）西安市养老服务发展新趋势

近年来西安市养老服务市场开始慢慢升温，呈现出令人欣喜的新趋势与新景象，突出表现在以下四个方面：

1. 安宁疗护服务（临终关怀）开始得到重视。安宁疗护服务是指为疾病终末期或老年患者在临终前通过控制痛苦和不适症状，提供身体、心理、精神等方面的照料和人文关怀等服务，帮助患者舒适、安详、有尊严地离世。西安市2018年启动安宁疗护试点工作，将碑林第三爱心护理院确立为安宁疗护服务试点机构，积极探索服务方式，积累工作经验，以满足社会对安宁疗护服务的需求。

2.社会力量已开始纷纷进驻西安城市社区养老服务领域。调查显示：西安市有5个区县（莲湖、碑林、新城、雁塔、阎良）的89家社区服务站引入专业社会组织管理运营，占到社区服务站总数的11.4%。据不完全统计，目前进入西安养老市场的企业和社会组织大约有30多家，多数社会组织同时在多个区县布点、实行连锁化经营，选择不同的、多样化的服务模式，开展养老服务。另外，近两年进驻西安市养老市场的大型企业数量在增多，如三春晖、中民公司、北京的阳光、绿康等大型企业纷纷在西安养老服务市场崭露头角。这一切将预示着西安养老服务“市场运作”将成为主导模式，西安养老服务发展将迎来发展的春天。

3. 医养结合服务得到有效推进。

（1）医疗机构积极推进医养结合改革试点工作。主要有以下三种服务模式。一是医疗机构开通老年人就医绿色通道，为老人提供就医方便。目前全市开通老年人就医绿色通道的一级以上综合医院达到208家。二是在二级以上医疗机构设立康复医学科、老年病区，开展特需养老服务。全市二级以上医疗机构开设老年病科的28家，设置二级以上康复医院、老年病医院6所。 三是专业医院转型为医养结合康复医院，共有2所（市工会医院、长峰机电研究所医院），重点为失能老人提供医疗康复服务。

（2）养老机构由单纯的护理服务向医养结合服务转化。调查显示：有75%的养老机构开展了医养结合服务。具体有三种方式：一是在养老机构内设医疗机构，目前已有19家养老机构取得了设立医疗机构执业许可，占到在全市养老机构（139家）总数的13.5%。二是在养老机构设立卫生室或配备专职医生与护士，目前内设卫生所或配备专职医生护士的养老机构约有50家左右，养老机构的占36%。三是养老机构与各级医疗机构建立协作关系，为养老机构老人提供上门与绿色通道接诊的“双向式服务”。目前与医疗机构建立合作关系的养老机构大约有40家，占养老机构的28.2%。

（3） 部分社区建立了老人体检、查询、健康管理和家庭医生巡诊的社区医养结合工作机制，正在开展家庭医生签约服务。调查结果显示：有58.4%的城乡老人接受了基层医疗机构的免费体检，基层老年高血压、糖尿病慢性病规范管理率分别达到85.23%與84.51%;有18.5%的社区开展了家庭医生签约业务。

4. 互联网、智能化新技术在养老服务领域得到局部应用。

（1） 信息化、智能化服务手段与产品在部分养老机构得到了应用。调查显示：有21.7%的养老机构利用物联网、互联网技术，实现了智慧化管理与服务;有36.7%的机构建立了信息化管理平台。有53.3%的机构安装了呼叫器，41.7%的机构安装了智能摄像头，25%的机构安装了智能报警器，21.7%机构配置了智能护理床，16.7%的机构为老人发放了智能手环，还有个别机构为老人配备了跌倒自动检测器和智能健康一体机等智能化产品。

（2） 信息化、智能化服务技术在城市社区居家养老服务领域得到局部应用。调查结果显示：有8.4%的社区（约44个）建立了信息化、智能化养老服务智慧管理服务平台，其中有35个社区已经开始投入运营，利用信息化、智能化服务平台主要提供定位服务、一键通话服务、备忘提醒服务、一键求助服务、远程监控服务、体能检测、智能化体检、呼叫服务、信息服务、健康管理、紧急救助、送餐预约等服务。另外，还有14.3%社区（约90家）开通了24小时老年服务热线电话，为老人提供紧急救助服务;有2.5%社区（16家）为所有老人家庭安装了呼叫服务器，有3.9%的社区（25家）在社区特殊困难老人家庭安装了呼叫服务器，开通了呼叫服务业务。

（三）养老服务资源供给城乡老年人群覆盖率分布情况

养老服务资源供给老年人群覆盖率是指社区及周边拥有可获得的养老服务机构/组织/人员等资源的老年人群比例。通过调查数据测算，近十年西安市发展起来的养老服务资源供给的老年人群总体覆盖率为37.9%。西安市养老服务资源供给总体覆盖率相对偏低。

分城乡看：农村养老服务资源供给的老年人群覆盖率为25.9%，城市为48.9%，城市高出农村23个百分点。养老服务资源供给城乡分布不平衡。

分领域看：生活类养老服务资源供给平均覆盖率为18.7%;医疗保健类养老服务资源供给平均覆盖率为34.5%;集体活动类養老服务资源供给平均覆盖率为39.4%;权益维护类养老服务资源供给平均覆盖率为44%;文体活动类养老服务资源供给平均覆盖率为44.1%。六大领域养老服务资源供给分布也存在一定的不平衡性。（参见图2-7）

三、城乡养老服务需求分布情况

调查显示：老年人对各类养老服务都有不同程度的需求，呈现以下需求特征。

（一）城乡老人对社会参与、维权等层面的服务表现出较高的需求度

从城乡老年人对六大类养老服务的平均需求率分布看，城乡老人对集体活动类服务的平均需求率分别为60%与46.9%，对权益维护类服务的平均需求分别为53.3%与48.3%，需求程度相对较高;而对居住环境类、文化类、医疗保健类、生活类服务的需求程度相对较低。

（二）城乡老年人对具体养老服务项目的需求程度呈现较大的差异性

1. 在生活类服务方面。从城乡老人对生活类服务需求的前五项排序看，城乡老人对提供电子定位跟踪监控（城市21.9%、农村17%）、助餐（城市14.5%、农村16.5%）、上门做家务（城市14.5%、农村11.9%）三项服务需求比较一致、需求程度较高;提供政策与生活信息服务（23.4%）、定期上门巡视看望（15.5%）与助浴服务（11.9%）是农村老人比较偏重的需求;入住养老院（16.1%）与提供日间照料服务（13.4%）则是城市老人比较偏重的需求。

2. 在医疗保健服务方面。从城乡老人对医疗保健服务需求的前五项排序看：城乡老人比较一致的服务需求是：开展远程健康监测与紧急救助服务（城市26%、农村28.3%）、健康保健与膳食指导服务（城市22.3%、农村29.2%）、对保健品市场进行整顿（城市37.4%、农村24.7%），需求程度相对较高;而专家门诊预约（23%）与上门看病服务（22%）是城市老人比较偏重的需求;开展健康知识讲座（32.8%）、远程诊疗服务（25%）是农村老人比较偏重的需求。

3. 在文体活动服务方面。从城乡老人对文体活动服务需求的前五项排序看：城乡老人对开通老年服务热线电话（城市30.6%、农村43.7%），开展健康、法律、家教、金融等知识讲座（城市22.1%、农村38.9%），培训老年骨干分子（城市22.5%、农村27.8%）三项服务是比较一致的需求，而且农村老年人对这三类服务的需求程度普遍高于城市老人;开展烹饪、电脑、智能手机等技能培训（22.5%）、建设休闲广场（20.6%）是城市老人比较偏重的需求;组织老年人开展文体活动（30.1%）、组织老年人旅游（30.1%）、举办老年大学（29.1%）则是农村老人比较偏重的需求。

4. 在集体活动服务方面。城乡老年人对集体活动的需求普遍较高，除了农村老年人对党员组织生活的需求（18%）相对偏低外，城乡老年人对组织老年人集体学习（农村57.5%、城市64%）、对老年积极分子进行宣传报道或表彰（农村57.2%、城市68%）、为老年人提供社会公益活动的信息与机会（农村54.9%、城市66.5%）、开展老年人志愿服务活动（农村52.7%、城市65.2%）、社区发展事务经常征求老年人意见（农村51.4%，城市67.9%），老协组织能力建设（农村36.1%、城市57.7%）六项服务的需求程度均较高。而城市老人对集体活动的需求程度普遍高于农村老人。

5. 在老年维权方面。城乡老年人对“年轻人开展敬老爱老教育”（农村69.5%、城市57.8%）、“对虐待老人的子女进行惩处”（农村64.3%、城市50.4%）、“社区设立专职人员管理老年人的事务”（农村64.3%、城市53.4）、“开展法律维权知识培训”（农村51.7%、城市48.5%）、“为老人提供法律咨询服务”（农村50.9%，48.4%）五项服务的需求度普遍较高。农村老人对维权服务的需求程度普遍高于城市老人。

6. 在居住环境需求方面。农村老年人需求程度排位靠前的项目依次是：通天然气（61.9%）、整顿村环境卫生（47.1%）、厕所安装扶手/抓杆（46.6%）、绿化美化村环境卫生（45%）、厕所安装了坐便器42.8%，安装供暖设施（36.4%）、安装呼叫 / 报警设施（35.3%）。城市老年人的需求程度排位靠前的项目依次是：绿化美化小区（村）环境卫生（45.2%）、整顿小区环境卫生（43.5%）、建设小区无障碍通道（36.2%）、上下楼有电梯（35.5%）、安装呼叫 / 报警设施（34.7%），修建楼内/室内无障碍通道（29.8%）。

可以看出：农村老人的需求更侧重于公共基础设施方面，城市老人则更侧重于居住环境条件提升方面。在诸多需求项目中，“绿化美化小区（村）环境卫生”、“整顿小区（村）环境卫生”、“安装呼叫 / 报警设施”三项则是城乡老年人共同一致的高需求项目。

（三）城乡老人对养老服务需求程度与其年龄、身体机能、居住方式、文化程度具有较强的相关性

1.独居老人与半失能老人对生活类服务需求相对较高。调查显示：独居老人与半失能老人对生活类服务的需求率分别为21.3%、22%，比平均需求率高出8.6与9.3个百分点。其中，独居老人与半失能老人对助餐、电子定位跟踪监控、日间照料、定期上门巡视看望、上门做家务、助浴、代购等服务需求均远远高出平均需求值。因此，生活类服务应聚焦独居老人与半失能老人，尽量为这些老人提供可及性服务。

2. 失能半失能老人对医疗保健服务的需求强烈。调查显示：失能与半失能老人对上门看病的需求率分别为60%与50%，对康复理疗的需求率分别为40%与45.2%，对专家门诊预约服务的需求率分别为28.6%与35.6%，失能半失能老人对这三类服务的需求程度远远高于普通老人。（参见图3-8）

3.年轻老人与文化程度较高的老人对文体活动类服务需求度较高。从年龄上看， 60-69岁老人对文体活动类服务的需求率为45.8%，分别比70-79岁、80岁以上老人的需求率高出6.2与15.3个百分点。从文化程度上看，大專以上老年人对文体活动类服务的需求率为51.6%，比初中高中高出4个百分点，初中高中老人比小学以下老人的需求率高出16个百分点，文化程度越高对文体活动类服务的需求越高。（参见图3-9）

4. 文化程度高的老年人对集体活动、老人维权的需求较高。调查数据显示：在集体活动类服务上，大专以上老人的需求率为87%，比初中高中老人高出7.4个百分点，初中高中老人比小学以下老人高出16.1个百分点。在老年权益维护类服务上，大专以上老人的需求率为76.5%，比初中高中老人高出5.9个百分点，初中高中老人比小学以下老人高出11.6个百分点。老年人文化程度越高对社会参与及权益保障需求将越高。（参见图3-10）

综合以上分析我们可以清楚地看到，城乡老人在拥有共同的养老服务需求的同时，也拥有各自偏重的服务需求;不同身体状况、不同文化程度、不同年龄段的老人养老服务需求也呈现出极大差异性，各有侧重。那么在养老服务供给上，就应针对不同区域、不同人群的具体需求，尽量提供精准化、针对性服务，以充分满足其服务需求。

四、问题与短板

西安市养老服务在养老服务政策支持、城乡养老资源供给、养老服务质量与水平、专业服务人员配备、资金投入以及体制机制等方面与养老服务需求及养老服务发展要求还有一定的差距，存在着发展不平衡与不充分的突出问题。

（一）养老服务政策支持不到位

1. 养老服务政策体系尚不健全。目前西安市在养老服务人才培训和培养、智慧化养老、政府购买养老服务、社区微型养老机构建设、机构养老服务质量标准与规范、居家养老服务标准与规范、养老服务监测评估、养老服务促进条例、老年教育发展规划等方面还没有形成政策文件，与同类城市（成都、杭州）相比存在明显的差距。

2. 缺乏政府多部门联合制定的养老服务政策。西安市已出台的老龄政策，多出自市政府、政府办、民政局、老龄办、财政局、公安局几个部门，或单独发文或联合发文，老龄事业主管部门与其他政府部门，如发改委、人社、教育、国土、规划、建委、房管、统筹等部门联合出台的老龄政策少，政策合力作用发挥不足，有些涉及多部门的养老工作任务得不到配合落实。

（二）城乡养老服务资源供给与服务利用不充分、不平衡

1. 城乡养老服务资源供给总量不充分、城乡配置不均衡。调查显示：目前西安市平均有近2/3的老年人所居住的社区及周边还没有可获取的养老服务资源与条件，养老服务资源供给的缺失面较大，缺失度较高。其中，农村养老服务资源供给平均缺失率为76.2%，城市平均缺失率为53.3%，农村高出城市23个百分点，城乡养老服务资源配置极不均衡，农村养老服务供给严重不足。

2.养老服务资源供给率低与利用率低的矛盾现象并存。调查显示：目前西安市养老服务资源总体供给率为38.2%，利用率为28.9%，供给率与利用率相差9.3个百分点。其中，农村养老服务资源供给率为25.9%，利用率为10.2%，相差15.7个百分点;城市供给率为48.8%，利用率为16.9%，相差32个百分点。 一方面是总体养老服务资源供给不足，另一方面是对现有养老服务资源利用不充分，这种现象在城市表现得尤为明显，即在养老服务资源供给越丰富的地方，利用不充分的问题越突出。这两种矛盾现象说明，现有的养老服务资源供给是粗放式的，与养老服务需求还没有实现有效对接，尚缺乏针对不同老年群体养老需求趋向的精准化、精细化服务供给，以及针对不同养老需求的个性化、专业化服务供给。

3. 现有城乡养老服务设施还没有得到充分利用、功能作用未得到充分发挥。调查显示：第一，目前西安市养老机构的平均入住率仅为45%，还未达到现有床位数的一半，大量专业养老服务资源处于闲置状态;第二，城乡已建成的社区服务站和农村幸福院分别有38.2%与35.5%没有正常运营，居家养老服务设施利用不充分;第三，在正常运营的社区服务站和幸福院中，其服务人群覆盖面较窄，绝大多数社区服务站和农村幸福院的服务项目少、服务内容少、服务人数少，服务功能普遍未得到充分发挥。

（三）养老服务硬件设施建设不充分、不平衡

1.社区居家养老服务站与农村幸福院用房面积小、活动设施缺乏。

（1）社区（村）养老服务用房面积普遍没有达到国家标准。此次调查显示，在已建成的城市社区养老服务站中，用房面积在100平方米以下的占到54.4%;在已建成的农村幸福院中，用房面积在100平方米以下的占到15.2%。如果参照国家规定的每百户配套25平方米的社区养老服务设施建设标准，以每个社区（行政村）1000户住户计算，每个社区（村）至少需要配置2500平方米养老服务设施用房，西安市目前几乎没有一个社区能达到国家标准要求，硬件建设缺口非常大。

（2）社区（村）养老服务设施配套不到位。不少社区服务站和农村幸福院只是个空壳子，没有配置取暖降温设备、电视、书刊报纸、健康器械、音响设备与乐器等活动设备，一些需要设备支撑的服务项目无法得以开展。社区（村）服务站室内活动器械缺乏是一个普遍性问题。

（3） 社区服务站和農村幸福院普遍没有建立信息呼叫服务系统。绝大多数城市社区服务站与农村幸福院都没有建立信息服务平台，没有为居家老人装配智能终端设备，信息呼叫服务、智慧化养老服务普遍还没有开展起来。

3. 大多数老年大学没有独立的办学场地，现代教学设施缺乏。在市区县13所老年大学中，仅有5所老年大学拥有独立的办学场所，且场地面积普遍偏小。而其余9所老年大学还没有独立的办学场所，蓝田、鄠邑区临时租用校舍，临潼与文化馆合署办学，碑林区、雁塔区与老干部活动中心合署办学，新城、长安、周至与党校合署办学。没有独立的办学场地，老年教育业务拓展、扩大招生规模、缓解老年教育需求将无从谈起。另外，老年大学教学方式比较落后，主要是“一面黑板四堵墙”，通过老师的口传心授，老师在上面讲，学员在下面听，缺乏声光电等现代化教学设备。

（四）专业化、精准化养老服务供给不足

1. 医养结合服务资源短缺。老年医疗卫生服务机构、康复医院、护理院等机构数量较少，且区域分布不均衡。现有的少量医养结合资源大多集中在城区，郊区和农村基本没有开展此项服务。失智（老年痴呆）照护、临终关怀等专业机构严重缺乏，社会刚性需求无法得到有效满足。

2. 社区（村）居家养老服务单一、粗放、层次低，专业化、精准化服务缺乏。

（1） 社区（村）层面缺乏困难老人关爱服务的长效机制。对于社区（村）独居老人、子女不在身边的空巢老人、普通家庭的失能老人、困难高龄老人等需要特别关爱的特殊居家老人，在社区（村）层面还得不到所需的服务，没有形成针对性、长效性的服务机制。这类城乡老人才是真正需要关注和服务的人群，破解“养老难”应该从关爱服务这类人群切入和突破，政府购买服务政策应将这类人群纳入到服务范围，向他们倾斜。

（2）为失能老人家庭照顾者提供护理培训服务与“喘息服务”还没有进入养老服务视野。在现实生活中，由老伴照顾失能老人或年轻老人照顾高龄老人的现象比较普遍，对老年照顾者提供“喘息服务”、减压服务与心理疏导服务很有必要，应引起养老服务界的高度重视。

（3） 大多数社区（村）在组织老年人集体活动、志愿服务活动、社区事务参与、文体活动开展等方面也没有做到位，不能有效满足老年人尤其是年轻老人与高文化程度老年人的发展需求与社会参与需求。

（五）养老服务人力资源匮乏

1. 养老机构护理人员配备不足、不稳定。

（1）养老机构护理人员配置没有达到国家养老机构服务规范规定的标准。在被调查的60家养老机构中，护理人员与入住老人比例为1：5.35，与《养老机构服务规范》规定的1：3与1：1.5标准存在一定差距，没有配达到国家规范化要求。

（2） 养老机构专业护理人才相对缺乏。在被调查机构中，初中以下、45岁以上的服务人员仍是养老机构护理服务工作的主要提供者，护理队伍文化程度低、年龄大、专业技术差的状况还没有得到根本性扭转。

（3）养老机构员工福利待遇低，社会保障不健全，人员流失严重。此次调查显示：西安市有约40%的养老机构没有为员工购买社会保险。护理人员工资低又没有社会保险，基本招不到或留不住护理专业人员。

（4）西安市本地养老护理专业人员来源不足。西安市中高等院校数量不少，但开设养老护理专业的学校却寥寥无几，养老护理专业人才缺乏本地来源。

2.社区居家养老服务站与农村幸福院缺乏专职管理人才与活动组织人才。调查显示，目前还有40%左右的社区服务站和农村幸福院没有配备专职管理人员，兼职工作人员在精力与专业能力上都不能很好地胜任养老服务工作。除了运营管理人才外，目前社区（村）还普遍缺乏老年文体活动组织骨干人才。

3. 养老服务人员培训力度太小。2017年，西安市有200名院长，300名护理人员参加了市级培训，培训方式以集中授课、理论课为主。基层反映，养老服务护理人员培训次数少、培训人数少、方式单一、实操课程偏少，尚未涉及中高级管理人才的培训内容，满足不了养老服务业发展的需求。

（六）社会组织进入社区开展养老服务思路尚不清晰

社会组织承接社区服务站，以各自不同的方式开展社区养老服务，是近两年西安养老市场出现的新生事物，目前正处在实践探索阶段。社会组织如何介入社区养老服务，如何处理好有偿的专业性服务与无偿的公益性服务之间的关系，如何处理好社区基层养老工作与社会组织专业服务之间的关系，从上到下都还没有一个清晰的发展思路，政府部门在这方面还没有制定政策规范，处于无序发展状态。目前社会组织进入社区开展服务面临以下困难：一是找不到理想的服务场地;二是进入社区开展养老服务受到的阻力较大，街办不接纳、社区不认可，老人不接受;三是社会组织承接社区居家养老服务站享受不到正常的运营补贴。

（七）养老服务资金支持力度不大

1. 各区县政府购买养老服务标准偏低，服务质量难以保证。西安市有9个区县陆续开展了针对特殊困难居家老人的政府购买养老服务。大部分区县的购买服务标准是每月100-150元左右，月服务6-8小时，每小时20元左右的服务费。政府购买服务标准远远低于市场价每小时30元的标准，服务质量受到一定影响。

2.市财政对城市养老服务站与农村幸福院的补贴标准偏低，城乡存在差距。西安市政策规定：“对已运营的社区居家养老服务中心（站）每年给予1-7万元的运营补助;对已投入运营的幸福院，市财政每年给予1-1.5万元的运营补助，各区县财政按照不低于2000元的标准配套。”基层反映：市级补贴经费偏低，再加上多数区县配套资金不到位，无法维持社区养老服务站与幸福院的正常运营。

3. 老年大学办学经费普遍偏低，各区县支持力度不一。西安市13所老年大学每年都能获得同级财政的工作经费支持，如市级财政每年给予市老年大学62万元工作经费，其他区县多在10万左右，个别区县（临潼、周至）较少，仅有3.5万元，区县财政对老年大学的支持力度普遍偏弱。当前西安市各级财政对老年大学的支持水平已远远不能适应日益增长的老年教育需求。

4. 养老服务工作经费拨付程序不畅。西安市社区服务站与农村幸福院运营补贴采取“以奖代补”的方式发放。这种方式存在明显弊端。一是补贴资金滞后，迟迟到不了基层。在座谈会上，农村幸福院负责人普遍反映农村幸福院运营费用大部分没有落实或足额落实。二是不利于工作开展，在农村表现尤为突出。一些农村集体经济薄弱，没有能力垫付运营经费。“以奖代补”运营经费拨付方式最终使农村幸福院陷入没有经费不开展活动，不开展活动就得不到运营补贴的恶性循环之中，致使各项服务由于没有经费支持无法开展。

（八）养老服务体制机制滞后

1.老年教育管理体制不顺，存在多头管理的现象。

（1） 西安老年教育缺乏统一管理体制。目前市级与区县级老年大学隶属各级老干局或文化局管理，企业老年大学隶属企业管理，社区老年教育又隶属教育局管理，西安老年教育缺乏一个统一的隶属管理体制，政出多门、多头管理，难以形成发展合力。

（2）西安市区县老年大学未纳入正规国民教育序列，大多数老年大学属无正式编制的非正规单位。在13所市、区县老年大学中，只2所（市级、碑林）老年大学纳入正式事业单位编制序列，其余11所老年大学均无正式编制，日常教学管理工作多为退休人员或兼职人员、招聘人员承担，教学工作要由临聘教师来承担，影响力非常有限，带领老年教育发展的龙头作用没有发挥出来。

2. 医养结合制度机制不健全。

（1） 医养结合多部门合作的工作机制运行不畅。虽然西安市成立了民政、卫计、人社、财政等相关部门参与的医养结合领导小组，而各部门在医养结合工作中不同程度地存在着 “职责不明、任务不清、认知不同、力度不均”等问题，没有形成职责明确的工作机制与绩效考核办法，导致各自为政、配合不力，难以形成部门合力。

（2） 医保报销存在制度性障碍，影响医养结合服务开展。一是醫保针对老年病报销病种有限。特别是失能、半失能老人长期医疗护理、后期康复护理等项目未纳入医保报销范围，护理院及老年人经济压力大。二是医保针对老年病的报销比例和总额控制比例普遍较低，不适合老年病治疗周期长、住院时间长、综合性高、易反复等治疗实际。三是居家老人尤其是居家失能老人家庭病床、上门服务产生的医疗费用还没有纳入医保报销范围，在收费标准、服务范围、医保报销项目等方面还没有具体性政策与实施细则、管理条例。基于以上问题，基层医养结合服务大多处于观望中，无实质性进展。这些制度性障碍不突破，医养结合工作便无法真正落到实处。

以上问题与短板成为西安市养老服务业发展的制约因素。

五、对策建议

针对调研发现的问题、不足与短板，提出以下对策建议：

（一）完善政策体系，加强政策指导

西安市已经出台了一系列政策，但是随着养老服务业的发展，一些新情况的出现，需要政策跟进指导。现阶段需要着手制定和完善的政策主要有以下几类。第一类是家庭嵌入式“以床养老”、社区小微型养老服务机构、社会组织承接社区居家养老服务设施运营服务、公建养老设施使用、企业连锁化运营等规范性、指导性政策。第二类是制定全市统一的社区（村）养老服务规范标准、服务质量监督管理办法、服务质量评估指标体系和评估考核细则。第三类是编制西安市养老服务人才培育规划与人才培养政策。第四类是制定出台西安市老年教育规划实施方案，站在老龄化发展的战略高度来全面规划老年教育。第五类是制定医养结合服务政策与实施规范，包括：医养结合服务机构的性质、医养结合医疗服务标准、居家医疗及护理服务规范、家庭病床服务规范与费用标准、老年病医保报销病种、失能和临终关怀特殊医保定额、医保结算新方式等相关政策内容，解决医养结合服务的瓶颈问题。第六类是研究探索出台长期照护险，从根本上解决失能老人照护费用及家庭经济负担问题。以上政策对引导和推进当前与今后一段时期西安养老服务健康、可持续发展至关重要，应引起政府各部门的高度重视，补齐政策短板。

（二）提高认识，理顺体制机制，加强工作考核与服务监管

1.加强养老工作的考核与督导。市政府考核办应将每年的养老工作任务纳入到相关部门及各街道年度考核范围，由市、区县考核办对工作开展督导检查，以扭转一些政府部门对养老工作不重视、配合不力、不作为的现象，提高养老工作的执行力。[1]

2.创新医养结合工作机制。为进一步将医养结合工作落到实处，建议直接由政府主要领导负责牵头，协调相关部门，明确职责任务，制定统一的医养结合工作规范，建立联系制度，进一步加强部门之间的横向联系，打破条块分割，形成合力。

3.加强养老服务市场监管。近年来，一些社会资本纷纷进驻西安养老市场、抢占养老市场，要加大监管力度，使社会资本有序进入，依法依规开展养老服务。

（三）扩大养老服务设施供给，解决养老用地、用房等问题

1. 切实落实养老设施建设标准。老龄工作部门与城建、国土、规划等部门要加强沟通，全面规划，分区分级切实落实社区养老服务设施用地人均不低于0.1平方米的标准。[2]要根据每百户人口配置25平方米社区（村）养老服务用房面积标准，加大建设投入力度，推进社区（村）养老服务站用房面积逐步达标。成都市的养老设施建设标准可供西安参考借鉴。

2.继续加大养老服务设施硬件更新改造投入力度。在继续加大养老基础设施建设的同时，还应对一些年代久远的专业养老机构陈旧设施设备进行更新改造;加强对社区（村）居家养老服务设施设备配套。

3. 整合城区国有房产资源为养老服务所用。针对城区养老需求旺盛、养老服务设施不足的突出问题，建议房管部门对政府、事业单位的公有房产进行清理，对一些长期闲置的公有房产，采取无偿或低偿的方式，用于举办养老服务机构，作为解决城区养老设施不足的重要突破口。

4.加强城市公共无障碍设施改造和农村公共基础设施建设。制定城市老旧小区改造计划，在老年人居住密集的小区加建电梯、修建无障碍通道[3];将农村公共基础设施建设纳入到乡村振兴计划之中，利用国家政策，改善提升农村老人的生存环境;农村卫生厕所改建项目要综合考虑各方面需求，纳入适老标准与条件，满足老年人的日常生活需求。

（四）加大财政投入，提高养老服务运营补贴标准

1. 建立全市社会养老项目整体财政预算制度。在财政预算中，设置“社会养老服务”科目，将居家养老服务设施建设、运营补贴、医养结合服务、社会组织培育、护理员培训、困难老人补贴等项目纳入进去，明确投入方向，形成逐年增长机制，发挥财政资金在养老服务中的基础性作用。

3.提高农村幸福院运营补贴标准，逐步缩小城乡居家养老服务运营补贴差距。西安市财政对农村幸福院的运营补贴只有1-1.5万元，补贴标准偏低。应提高农村幸福院运营补贴标准，逐步与城市社区服务站补贴标准持平，缩小城乡补贴差距。可参照成都市的标准。

4.制定区县财政养老补贴配套标准，落实资金配套。各区县要在市级各项养老服务财政补贴的基础上，加大资金配套力度，至少要保证30%的配套水平。

5. 加强督导调查，解决政策资金落地问题。要加大对政府运营补贴经费的监管，对拨付、使用情况进行抽查评估，对资金落实不到位的区县、街办（镇）进行整顿、惩处，切实解决居家养老服务站、幸福院运营资金发放不及时、上级补贴政策基层不落实问题。

（五）构建“六体一位”的居家养老服务体系，扩大养老服务供给

构建以社区嵌入式微型养老机构、智慧化社区虚拟养老院、社区养老服务站、政府购买服务、志愿者服务、家庭养老“六位一体”的居家养老服务体系，建立健全社区（村）老龄工作组、专业化社会组织、志愿者团队等多主体协作的居家养老服务网络。[4]

1.积极扶持和推广社区嵌入式微型养老机构与智慧化社区虚拟养老院的新服务模式。将社區嵌入式微型养老机构与智慧化社区虚拟养老院作为破解城区“养老难”的重要突破口，加大培育与扶持力度，并向全市逐步推广。可借鉴成都市的经验做法。

2. 加强社区（村）居家养老服务基层组织队伍建设，承担社区公益性养老服务项目。以社区居家养老服务站与农村幸福院为阵地，建立老龄工作小组，按照所在社区500名老人配置1名工作人员的比例，配备专职人员，专职人员薪资参照公益性岗位或保洁员工资标准列支。老龄工作小组专门负责老年人组织管理、服务站日常管理、组织老年人集体学习、文化娱乐活动组织、紧急救助、独居老人巡视关爱、老年政策信息与生活信息、志愿者队伍建设与志愿服务活动安排、社会组织服务监督与质量评估等公益性方面的服务，满足城乡老人对文体活动、社会参与以及维权方面的服务需求。

3. 加大社会组织培育力度，承接专业化养老服务项目。社区居家服务站和农村幸福院应与专业化社会组织、企业结盟，为社区老人提供医疗保健康复、家政服务、心理咨询、失能老人社区托管、老年助餐、理发、日常维修、生命体征监测、代购、陪诊、老年教育等集中或上门的有偿、低偿服务，满足老年人尤其是独居、空巢、失能等居家老人的个性化需求。在社会组织发展初期，政府应出台社会组织培育扶持政策，促进涉老社会组织发展壮大。

4. 为进入社区的服务机构提供支持。社区老龄工作小组要为社会志愿者团队、社会组织、企业进驻社区开展服务开绿灯，提供支持与监管。收集并建立社区周边服务机构、社会志愿者团队的信息库，将组织名称、服务内容、服务对象、收费标准、监督方式等信息向社区老人公布，供社区有需要的老人选择，社区老龄工作小组负责与服务方对接协调与监管事宜。

5. 积极组建社区老年志愿者服务队伍。志愿者队伍主要开展老年人心理慰藉、扶贫帮困、家务劳动等免费公益性服务。志愿者队伍可分为社会志愿者团队和社区志愿者团队，为了满足老年人的社会参与需求，应将组建社区老年志愿者团队作为一项重要工作抓起来。

6. 积极推进养老服务技术手段更新。尽快建立社区养老服务热线，为孤寡独居老人安装家庭呼叫器。建立智能化养老服务平台，引进智能居家服务技术手段，提供信息化服务与监测、监控及报警服务。可借鉴杭州市的做法。[5]

7. 完善家庭政策，支持家庭养老。首先，为失能、失智老人家庭照顾者提供指导与“喘息服务”。要关注和重视失能老人家庭照顾者的生存困境，出台失能老人家庭照顾者补偿政策，给予失能老人家庭照顾者一定的经济补偿;将失能老人护理上门指导服务与“喘息服务”纳入政府购买服务政策范畴，明确服务时间与服务内容，由社会组织提供，在这方面可借鉴杭州市的做法。其次，政府、企事业单位要逐步建立女子照料父母的带薪假期制度，支持子女履行照顾义务。

（六）优先服务失能、失智、独居、空巢老人，满足其养老服务需求

1. 扩大失能老人护理服务补贴范围。目前西安市失能老人护理服务补贴政策范围是五保、三无、低保贫困家庭的失能老人，补贴范围太小，应将中低收入家庭的失能老人纳入政策补贴范围。成都市、杭州市做法值得借鉴。

2. 建立困难老人关爱探视长效工作机制。采取低偿志愿帮扶的方式或政府购买服务的方式，确定社区志愿人员或社会组织，定期到独居、空巢老人家庭专访探视，对其提供心理慰藉、紧急救助服务。在困难老人关爱方面，引入社会工作方法，使这类老人得到更专业化服务。可学习外地经验做法。

3. 重视老年痴呆病患者的护理服务问题。目前西安市还没有建立老年痴呆病患者专业照护机构，这类老年患者普遍由家庭成员护理，家庭照顾者十分辛苦。应尝试探索开展老年痴呆患者的专业照护服务，以满足这类家庭的刚性需求。可借鉴国外经验。

（七）加强养老服务队伍建设，培养养老服务专业人才

1. 制定西安市养老服务人才发展规划。在护理专业设置、建立实训基地、社保补贴、职业奖励等方面出台具体政策，发挥出培养人员、输入人才、稳定人才的作用。积极与各高等院校对接，依托职业教育院校设立养老服务专业或培训基地;为选择护理专业的学生提供学费支持，学成后要求留西安工作;政府为入职养老护理院的年轻护理专业人员提供一定社会保险补贴;解决养老机构医技护理人员在职称评定、工资福利等方面的问题，让他们享受与医疗机构执业人员同等的晋升机会;研究制定专业护理人员从业奖补政策，根据从业年限给予一定资金奖励、购房优惠，可参照浙江省杭州市的奖补办法与成都市人才培养计划。另外，加强宣传与荣誉表彰，鼓励更多专业人员从事养老护理工作。

2. 全面培养养老服务人才。养老服务人员培训要照顾到机构、社区（村）、志愿者、家庭照顾者等多类群体的需求。[6]首先，在养老机构层面，对院长、管理层（业务管理、后勤管理）、护理人员进行分类培训，创新培训方式与内容。其次，在居家养老服务站、农村幸福院与志愿者层面，目前对这类人群的培训安排较少，应以提升管理能力、服务意识、活动组织能力为主要培训内容。第三，针对失能老人家庭照顾者培训，应确立培训机构，采取政府购买服务的方式，上门进行一对一培训。市级应制定培训计划，从2019年开始，定期开展。

（八）发展老年志愿者，给老年人提供融入社会的机会

探索研究志愿服务机制，有目标、有计划地组建社区为老服务志愿者队伍，定期开展为老服务。鼓励社区中有专长、有时间、有精力、有热情的老年人组成不同形式的为老服务志愿小组。在社区营造年轻人服务老年人、低龄老人服务高龄老人、健康老人服务身体不方便老人的志愿服务氛围。

（九）加強宣传，营造敬老爱老社会氛围

利用电视、网络、报纸、大型节庆活动等多种形式，加大养老政策、养老服务信息、养老服务先进人物、老年公益性人物等宣传表彰力度，通过正能量引导、创建全社会共同关心、支持养老服务发展的良好环境。