内部控制下政府行政运行成本管理创新分析

2019-12-19樊文平

时代经贸 2019年19期

樊文平

一、政府行政成本的基本概述

成本本身是商品价值的体现，属于商品经济范畴，主要指企业为实现产品生产和销售或提供服务而耗费的资源总和，从而实现企业的相关收益。而政府行政成本是由政府主导，为了维持政府各部门运转和广大人民群众的利益而承担的资源消耗以及付出的资金成本。从支出用途角度来看，政府行政成本可以划分为设施成本、公务成本和人力成本；从度量行政成本的角度来看，政府行政成本可以划分为显性成本和隐性成本；从行政成本发生环节来看，政府行政成本可以划分为运转成本和管理成本。

与企业成本相比，政府行政成本的特点主要表现在：（1）支出不对等。企业的成本支出主要取决于销售和市场，在保证企业收益增加的情况下才会考虑到成本问题。而政府行政成本源于国家公共财政支出，为了稳定社会发展，往往需要忽视经济效益增加成本支出；（2）支出目的明确。企业成本支出的目的是获取更大的经济效益，而政府行政运行成本支出是为了履行其国家职能，为社会提供公共服务产品，主要讲求社会效益；（3）成本核算困难。企业成本越低，获利空间越大，成本核算驱动力也会更大。而政府提供的产品或服务无法衡量成本和收益，所以成本核算比较难。

二、政府行政运行成本管理中存在的问题

（一）行政决策失误增加了行政成本

行政决策是政府部门展开政府工作的前提和基础，也是决定行政实施效果的直接因素，但一些行政部门存在着单位领导权力过大的问题。为了所谓的政绩工程，胡乱决策，屁股决定脑袋，造成行政运行成本责任主体不清、管理层内组织架构混乱，导致单位内部进行决策时缺乏有效的监督。同时，执行层对决策参与性不强，再加上岗位责任制不够完善，使得行政决策全凭领导主观意识，造成行政决策失误，影响了决策的科学性，从而产生了许多不必要的开支。

（二）行政成本与发达国家相比过高

与很多发达国家相比，我国的行政运行成本占GDP的比重、财政收入的比重、财政支出的比重等依然很高。在2012年国家控制“三公经费”政策出台以前，我国行政管理支出占财政支出的比重曾一度上升到20.73%，是日本行政管理支出比例的10倍。党的十八大以后，政府行政部门“餐桌腐败”、“公款旅游”等问题虽然有所遏制，但仍然不时爆出相关单位违反“八项规定”，顶风作案等事件，使得政府行政支出增长与其节约型政府的目的相违背。

（三）政府机构内部人员臃肿

近年来，随着我国政府机构改革的不断深入，政府机构的从业人员已经进行了较大裁减，但政府机构还存在体制僵化、因人设岗、非领导职务过多等问题，内部对人员管理没有明确的规章制度，部门岗位之间职能、责任交叉现象严重，使得整体工作效率无法有效提升。

（四）行政运行成本概念不一致

政府机构没有对内部成本管理进行全面分析，也缺乏相应的管理意识，没有对内部行政运行和业务履行活动进行区分，在实际运行过程中存在着公共产品开支与服务开支混为一谈，导致政府部门费用核算体系混乱，无法真实地估算政府行政运行的成本支出。

（五）行政运行成本归集方式不当

在新的政府会计制度下，行政单位的专项业务经费和维持单位日常运转的单位管理费用没有分开，全部归入到业务活动费用进行核算，使得成本核算不够准确，不利于行政运行成本的分析和控制。

三、政府行政运行成本内部控制的具体措施

（一）强化行政成本意识

一方面可以通过培训和宣传等方式来提升内部人员的成本管理意识，在部门内定期组织管理层和执行层进行学习，让内部职员充分了解当前的政策要求和成本管理的作用，并针对存在的问题及时纠正，建立节约型政府；另一方面要遵循成本效益原则，依据内部控制的理念对政府工作进行流程再造，简化政府工作流程和各项审批流程，将政府工作流程和审批流程嵌入内部控制体系中，保证各个环节的有效衔接，从而提升政府部门的工作效率。

（二）树立正确的行政理念

近年的政府机构改革，各级政府将各部门职能相近、业务范围类似的部门统一集中到一个部门来进行管辖，有效避免政府内各部门之间的职能交叉。这一举措提高了行政效率，降低了行政成本，因此，政府机构人员更要树立正确的行政理念，以适应当前政策的要求。同时，由于行政运行成本本身不会直接产生经济效益，却又是必须的支出，致使政府机构工作人员大都存在行政成本管理意识薄弱的问题，从而降低了财政资金的使用效率。只有政府机构工作人员形成正确的成本意识，才能从根本上实现开源节流，避免国有资产流失。

（三）加强预算管理的控制力度

首先，全面预算管理是内部控制的管控手段之一，政府部门应强化预算执行的刚性约束，严格控制预算追加事项，减少部门预算调整，杜绝无预算支出现象，对政府内的行政资源进行合理配置和利用，减少预算外资金支出。其次，政府部门在进行财务预算编制时，要严格按照要求对编制过程和内容进行细化说明，在保证编制报告全面性的基础上对部门内容进行公开披露，接受外部监督，保证政府部门财务管理的透明化。最后要完善公共预算的法律体系，依据当前政府部门的职能和运营情况，不断更新和完善与行政成本预算管理相关的政策法规，细化行政成本预算，提升政府部门对资金的管理水平。

（四）发挥行政成本监督职能

一方面，加强政府行政运行支出的信息公开及审计监督职能，对政府的收支活动进行监督，建立社会公共监督机制，减少行政人员的滥用职权和内部腐败现象，保证政府成本支出的科学性；另一方面，要加强审计机关的权威性，扩大审计职能范围，定期对政府行政实际支出与预算支出进行对比分析，控制政府的支出要与预算编制保持一致。

（五）建立健全成本责任制

建立行政成本责任需要明确政府机构内成本控制的责任，将成本管理工作细致化和全面化。也就是说，政府职能部门要完善成本责任制，对各部门的行政运行成本进行全面管理。对于决策层，应完善决策程序，落实“三重一大”决策机制和集体决策程序，对违反决策程序，违规决策而造成的成本损失，可以依靠责任制对岗位和个人进行追责。同时，还要针对执行层建立岗位责任制，规划各部门的权职范围，并将行政成本管理与内部人员的工资绩效考评直接挂钩，督促职员心存责任意识，按照规章制度进行工作。

（六）细化行政运行成本核算

按照新的《政府会计制度－行政事业单位会计科目和报表》规定，事业单位专业业务活动和单位行政及后勤管理部门开展管理活动所发生的费用分别计入业务活动费用和单位管理费用，而行政单位却没有单独体现单位管理费用，其发生的各项费用全部归入业务活动费用来核算。这样做就无法区分行政单位专业业务活动费用和为维护单位日常运转的单位管理费用，费用管理比较粗放，应该比照事业单位将行政单位的各项专业业务活动支出与日常单位管理费用支出分开、细化来核算，更利于行政运行成本分析和控制。

（七）完善内部控制管理体系

首先，政府内部控制框架的完善需要建立在风险评估机构和内部审计机构健全的基础上，政府机构可以将法律法规作为内部控制的基础，建立完善的内部控制制度。其次，内部审计机构要对内部控制的实施负责，并定期向相关部门反映内部控制的实施进度以及执行效果，通过对内部控制制度应用结果的评审和公示来不断改进和完善内控条例细则，提高对内部控制的监督作用。最后，要将内部控制的责任落实到各个部门中，以财务部门为主要核心，要求财务部门加强对行政成本方面的管理控制，以此来贯彻落实内部控制。