中国利用国际金融组织贷款绩效评价模式探析——以交通项目为例

(武汉轻工大学 湖北 武汉 430040)

利用国际金融组织贷款是中国改革开放后,经济发展的重要基础和组成部分,对于中国交通业而言,国际金融组织贷款已逐渐成为中国交通业引进外资的主要来源和渠道之一,并且对中国交通的快速发展和进步有着巨大的影响和贡献。本研究从国际金融组织立场出发,概括中国利用国际金融组织进行贷款的具体情况,对交通类项目利用世界银行、亚洲银行贷款情况进行详细介绍,了解国际金融组织绩效管理内容,探讨交通类贷款项目的评价模式、项目实施过程中应关注的重点和问题,及其对策。

一、中国利用国际金融组织贷款情况

自1981年截止至2018年12月31日,中国利用国际金融组织包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行、新开发银行、欧佩克基金、北欧投资银行)贷款累计承诺额1,058.09亿美元,累计提款额826.74亿美元,累计归还贷款本金475.16亿美元,债务余额(已提取未归还贷款额)351.58亿美元。我国外资贷款主要来源于世界银行和亚洲银行,贷款项目691个,占总贷款项目的65%,贷款承诺额为99085百万美元,占总承诺额的94%。贷款用于支持我国1069个项目,涉及大气污染防治、节能环保、应对气候变化、农业发展及农村扶贫、交通、城建、教育、医疗卫生等领域,积极促进了我国经济的发展。

具体情况见下表:

表1 贷款情况一览表

续表

二、交通项目利用国际金融组织贷款情况

自1984年至2018年12月31日,国际金融组织贷款为中国交通事业的发展做出了巨大的贡献,其中世界银行和亚洲开发银行(以下简称"世行"、"亚行")是中国外资的主要支柱，外资贷款资金中有94%都是来自于世行和亚行。世行对我国交通项目贷款总额为26733.71百万美元、贷款数量为171个;亚行贷款总额为17939百万美元,贷款数量为101个。并且从贷款额度看,年度数额起伏不定,差异较大；贷款数量多,年度分布差异大。

三、国际金融组织贷款绩效管理相关理论

(一)评价目的和使用随着国际金融组织贷款规模的增大和项目的增多,为了解贷款项目实施的整体情况,国际财金司等政府部门在不断完善其绩效评价管理体系,财政部于2013年3月发布实施了《国际金融组织贷款项目绩效评价管理办法》(以下简称《办法》)。其主要实施目的是为了推进国际金融组织贷款项目科学化、规范化管理,提高对贷款项目资金管理使用效益。该办法的使用者主要包括各级财政部门及其他政府部门中负责绩效评价管理的人员、各级国际金融组织贷款项目管理办公室管理人员、参与国际金融组织贷款项目绩效评价的评价人员、咨询专家及其他相关人员。

(二)评价原则与过程评价原则有四条：1.依法组织实施,科学规范；2.客观公正,公开透明；3.统一领导,分级管理；4.目标导向,各方参与。在评价过程中，首先成立评价小组,评价人员对项目进行充分了解、做好充足的前期评价准备,然后根据项目实际情况开发绩效评价方案,收集证据,对项目进行评级,撰写评价报告,由管理部门对评价结果进行公开应用。

四、绩效评价模式的分析

(一)多维度的评价指标框架

目前国际金融组织贷款评价指标框架有四个维度,对项目的中期及完工后均可进行综合评价。一级指标从相关性、效率、效果和可持续性四个方面对项目进行系统综合的评价,根据项目实际情况设置二级、三级指标等进一步完善评价指标。

(二)评价方式的多样性

在评价的过程中,可以结合多种方式对证据进行分析和收集,从而使评价结果更加客观真实。第一种是案卷研究,评价人员从现有文档资料中收集和寻找证据的过程;第二种是面访:对项目关键人物的访谈,如项目相关负责人、主要实施者等;第三种是座谈会:召集有代表性的受访人和利益相关者进行座谈;第四种是问卷调查。正是多种评价方式齐头并进,才能使交通类贷款项目的绩效评价更科学、更客观。

(三)注重评价结果的应用

针对不同的项目,在实施评价之前,明确评价的主要预期使用者和用途。评价结果对不同主体进行反馈,如委托人、政府机构、非政府组织、公众及许多其他人士提供有关政策、计划和项目的反馈。在此结果上获取关键信息,判断成败;通过评价可以得到公共资金如何被使用的信息;也可以帮助管理人员和政策制定者了解原定目标或修正目标实现与否以及成败因素。

五、交通项目绩效评价中存在的问题

我国在交通项目绩效评价中存在一系列问题。一、项目前期准备时间较长,未能按计划如期开展。在交通项目方面,涉及面广,地域多,国内很多地区的相关机构并无此类经验,所以在进行有关项目的初步设计时就会存在大量问题,导致修改频繁,批复来去来时间很长,特别是智能交通方面,后期由于智能产品技术更新换代快,需向世行提供修改申请,审批流程多,且审批较慢,进而导致采购较慢,工程起步也慢。二、实施主体存在的问题。国内目前没有针对国际金融组织项目的建设方面对实施主体人员进行系统完善的培训辅助工作。所以对于实施主体方,存在机构能力不足,实施经验不够等问题。三、移民实施与安置中遗留问题。如部分土地补偿经费和村集体的部分土地基础设施的补偿费还未到位;移民拆迁实施的承办机构在相关资料的收集整理和存档方面存在不同程度的有待完善之处,四、世行贷款资金提款报账较慢,资金到位不够及时。提款报账制度需要进一步完善,国际金融组织实行先建设后报账的制度,其在实际操作过程中还需进一步完善。

六、改善交通项目实施过程的对策

有如下对应措施：一、加强各部门之间的协调沟通,完善沟通机制。项目办根据各个机构的实际情况,针对本项目的顺利实施制定出可行性比较高的管理方案；政府协同项目办根据项目实施需要制定一系列强制措施以推动各部门之间的工作进度；以该项目为纽带,项目办为桥梁,加强各机构之间的沟通与协作。二、学习相关经验,加强机构建设和保障人员充足。

政府以及各相关部门应该首先充分了解本项目的实施建设情况以及国际金融组织贷款相关条例,多组织项目相关实施人员对国际金融组织贷款项目的培训,学习其他国家和地区在国际金融组织贷款项目实施过程中的可取之处,聘请有丰富经验的相关机构提供咨询服务等。三、加强移民安置的机构能力与解决实施遗留问题。在移民安置机构能力建设方面,政府各级移民实施机构要进一步加强协调与配合,明确各自的职责和任务；在此基础上,进一步加强各级移民机构对国际金融组织移民政策的理解,对项目土地征收及移民工作的正确认识；使各级移民实施机构能够高度重视和充分熟悉国际金融组织移民政策要求及项目有关移民安置的要求；加强与世行相关专家的联系与沟通,争取他们在机构能力建设方面的支持,如机构人员的培训、失地农民的生计恢复培训等。四、充分掌握世行贷款规则,做好前期准备工作。

充分认识和掌握世行贷款程序和规则,做好项目前期准备工作。项目管理部门要更加重视对实施单位进行世行贷款程序和规则培训。