国外水上航空发展经验及对我国的启示

包立超

摘 要：水上航空属于通用航空的新兴业态。目前，我国水上航空发展尚处起步阶段，在近年的发展过程中呈现出审批程序复杂、水上机场建设滞后、水上航空业务量少等问题。美国、加拿大、马尔代夫等国家水上航空起步早、发展较为成熟，其成功经验可以为我国提供很多有益借鉴。本文梳理了我国水上航空发展现状及存在问题，并对国外水上航空发达国家的发展经验进行深入剖析，结合目前我国水上航空发展及水上机场建设过程中遇到的困难，提出促进我国水上航空发展的对策。

关键词：水上航空;水上机场;发展经验;发展对策

中图分类号：V351.22            文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2019）11-0108-04

水上航空是通用航空的重要分支，在我国属于新兴领域。相比陆地机场，水上机场具有占用土地少、建设投资少、运营成本少、环境影响小、运行灵活“三少、一小、一灵活”的特点，在水域丰富的地区具有无可比拟的建设优势。在经济发达、寸土寸金的沿海地区以及地形复杂、耕地资源不足的偏远地区建设水上机场，构建水上短途运输网络，可增加当地交通可达性，促进区域经济发展。在旅游景区滨水区域、度假岛屿建设水上机场，可充分发挥水上飞机新奇、刺激的特点，将观光与体验有机结合，开发多元化的旅游娱乐项目。此外，水上机场还可布局在城区滨水区域，更易于与商业、地方特色产业深度融合，打造有温度、有色彩、有故事的城市名片。

从水上机场的全球布局来看，主要集中在美国、加拿大、澳大利亚以及马尔代夫等国家和岛际区域。以上国家水上航空发展起步早、发展成熟，无论是水上机场数量还是水上航空业务量依然处于上升态势。目前，我国水上机场的建设还处于探索阶段，受到空域条件、水域审批、规划不足等方面的限制，水上航空发展遇到了一定问题。学习和借鉴国外先进的发展经验显得尤为重要。本文从国外水上航空发展经验入手，与我国水上航空发展现实情况相结合，在吸取国外经验的基础上提出促进我国水上航空发展的对策。

1 我国水上航空发展概况及存在问题

1.1 发展概况

随着我国通用机场建设深入推进，水上机场开始成为通用机场中的新亮点。天津、河北、黑龙江、吉林、江苏、安徽、浙江、海南等省份编制的通用机场布局规划已开始涉及水上机场的相关内容。云南曲靖、江苏镇江、深圳大鹏新区等地已开展了水上机场选址规划、场址论证、可行性研究或设计等前期研究工作。但从已建成的水上机场来看，目前仅有上海金山、海南三亚湾、湖北荆门、江苏澄湖4个水上机场以及浙江舟山和嵊泗、广东番禺等水上起降点，其中取得使用许可证的水上机场仅有3个。

表1  我国颁证水上机场概况

从运营情况来看，虽然美亚航空、幸福通航、宗申天辰、幸福运通航、腾邦集团、华彬亚盛通航等企业积极探索和实践水上航空运营业务，但现阶段业务量总体规模较小，主要集中在幸福运通航、美亚航空和幸福通航三家公司，且从近几年的业务量变化来看，飞行小时数存在一定波动，总体呈现下降趋势。幸福运通航、华彬天星通航及内蒙古通航在山西大同、广西北海、海南海口等地先后开展了水上飞机试飞活动，取得了良好示范效应，但上述试飞活动大多是利用水上起降点开展的临时性活动，并未实现常态化飞行。

1.2 存在问题

在我国，除了通用航空发展过程中所遇到的空域、人才等普遍性问题外，水上航空发展还存在以下个性问题：

（1）市场规模小，社会关注度低。水上航空作为通用航空的分支领域，以通用航空的蓬勃发展为背景及前提。美国、加拿大等国家通用航空发展成熟，机场数量分别是我国的87倍和7倍，通用飞机数量分别是我国的79倍和14倍，通用航空制造规模和水平也明显领先于我国，为水上航空发展创造了良好的条件。我国通用航空发展尚处初期阶段，且水上航空在国内刚刚起步，其市场规模相对较小，需要逐步培育，未引起社会的足够关注。

（2）水上机场建设滞后，缺乏顶层规划支持。水上机场作为水上航空重要的基础设施，是运营的前提、产业的支撑。目前我国仅建成7个水上机场（含起降点），3个水上机场取得使用许可证，远不足以支撑整个水上航空发展。同时，由于省级通用机场布局规划往往不将水上机场作为考虑重点，缺乏区域层面水上机场及配套设施规划，水上通用航空运营企业则是各自为政，不利于形成区域运营网络，难以发挥规模效应和网络效应。

（3）地方政府认识不够，发展积极性不高。水上机场主体部分位于水上，因此占用土地远远少于陆地通用机场，一般在50亩左右。而旅游景区大多以成片水域为核心，人类也一般是逐水而居，水上机场占用土地少的特点使其具有可以建设在旅游景区、人口集中区附近的先天优势，从而更利于与旅游、商业相结合。但由于地方政府对水上机场缺乏认识，对未来水上航空市场发展信心不足，对于在人口密集区建设水上机场的噪声影响、限高影响、落地环评等问题以及繁忙港口水上机场与船舶运行冲突的问题疑虑重重。

（4）建设标准体系不完善，建设审批流程有待梳理。水上机场包括水上设施、岸线设施及岸上设施三部分，其建设内容与陆地机场有较大差异，水上飞机的驾驶也比陆上飞机更为復杂，因此不能照搬陆地机场的建设经验。2017年1月，中国民用航空局发布了《水上机场技术要求（试行）》，实现了水上机场建设标准“零”的突破。但是仅此一项标准对水上机场建设的意义有限，从水上机场的选址到规划设计需要一套完整的标准体系作为指导。此外，由于在国内属于新生事物，水上机场整个规划、建设、取证流程也有待理顺。

（5）水上机场建设审批程序复杂，多头监管标准不一。水上机场的建设审批除军方、民航和地方三方外，还涉及水域管理部门。水上机场的开放使用除了具备通用机场使用许可证外，还需办理水域使用权证和水上交通管理部门出具意见，流程繁琐，耗时长。同时，水上机场的运行监管由民航、海事和市场监管等部门多头监管，不同的监管部门往往依据各自标准提出不同的监管要求，有些甚至存在矛盾和冲突，如水上飞机的驾驶员除了有飞行员执照外还需具有船员证，民航和海事部门对于水上机场建设有不同的要求等。

（6）未开展水上机场对环境影响的系统研究，缺乏审批依据。我国许多适宜建设水上机场的区域都被划设为国家级风景名胜区、5A级景区、旅游度假区等。目前国内缺乏对水上机场环境影响的权威研究，对于上述区域水上机场建设及水上飞机运行审批缺乏依据。同时，上述区域内建设项目需要国家相关部门审批，审批层级较高，水上机场一般由企业或地方政府主导，协调国家部门难度大、耗时长。水上机场的环保审批问题成为制约我国水上航空发展的一个重要因素，众多水上机场建设项目因为环保审批问题而搁置。

2 国外水上航空发展经验

2.1 马尔代夫

马尔代夫是水上航空业与旅游业有机结合的典范。该国水上机场由TMA（Trans Maldivian Airways）和MAT（Maldivian Air Taxi）两家航空公司联合运营。为了解决由马累乘船前往度假岛屿用时长、旅途舒适性差的问题，1993年水上飞机运营公司MAT应运而生。TMA开始使用直升机服务于岛际交通，由于已有的直升机航空服务出现基建问题以及为了提供更优惠的服务，1997年开始引入水上飞机，并于1999年完成了全部机队向水上飞机的过渡。目前，两家公司合计拥有49架水上飞机，其中包括3架DHC-6-400系列飞机，每年飞行的航班超过10万架次，日载客2000人左右，平均客座率88%左右。

马尔代夫水上机场采用“一基地、多起降点”的布局形式，在首都马累紧邻马累国际机场布局水上飞机基地一座，其他岛屿布局水上起降点共65个，形成以水上飞机基地为中心，放射至各岛屿的轴辐式水上飞机航线网络，运行覆盖20km-300km的岛际距离。水上飞机基地作为网络的核心，重点考虑与其他交通方式的无缝衔接，直接承担二次运输功能;水上起降点的布局以需求为导向，同时考虑实际建设条件的限制。

水上飞机不仅作为一种岛际间的交通工具，更是一种高端观光、体验项目，可使用水上飞机开展摄影飞行、度假村转机、私人包机、远足、医疗转运等服务。同时，在水上飞机基地建有A、B、C三座航站楼，包括23个贵宾休息室，为部分高端度假村游客、VIP会员提供高端化、个性化服务。水上航空公司与度假岛屿签订合同，水上航空服务费用包含在度假岛屿的酒店费用中，机票与酒店捆绑销售。马尔代夫的水上飞机基地及起降点作为水上飞机服务保障的必要基础设施，为运送乘客往返于马尔代夫全国各地的岛屿创造了条件，提供了更快、更方便、更舒适的旅行方式，在该国旅游业发展中起到了关键作用。

2.2 美国

美国水上航空运营基础好，发展已较为成熟，目前有507个水上机场，且近年水上机场数量仍有递增趋势。美国水上机场的建设需要得到FAA（美国联邦航空局）、美国陆军工程兵团、美国海岸警卫队、联邦和地方政府的许可1。在申报联邦注册方面，水上机场与其他机场的申报要求是相同的。若不申请联邦财政资助（经联邦协议批准的），新建或改建水上机场，应按联邦法规第14卷第157部——《机场新建、改建、启用和关闭通告》要求，向FAA提交申请。FAA也同样向符合要求的水上机场提供资金资助，并要求所有使用联邦基金资助建设的水上机场平面规划需得到FAA许可。

挖泥疏浚、防浪堤、船用斜坡道、码头、护岸、堆石护坡等活动和固定设施需获得美国陆军工程兵团（USACE，负责维护和管理适航水道以及美国境内水质安全的主管机构）的许可。该机构对水上机场的环境影响进行了深入的调查研究，结果表明水上飞机对水质、土壤质量、野生动物、渔业及水文条件等几乎没有影响。美国对水上机场的建设和水上飞机的运行也有比较包容的态度，除水域中有珍稀濒危野生动、植物物种外，一般对水上机场的建设和水上飞机的运行不设限制。如杰克布朗水上基地主要运营区域——温特黑文市和波尔克县都允许水上飞机在湖面自由起降;塔瓦里斯水上机场水上飞机涉及的多拉湖、哈里斯湖都是旅游度假的胜地，该水上机场的综合业务楼甚至建设在了伍顿公园内。水上机场业务的成功开展有赖于政府为水上飞机营造了灵活、宽松的运行环境。

2.3 加拿大

加拿大是世界上海岸线最长的国家，共建有321个水上机场，大部分集中在哥伦比亚省和安大略省。绵长的海岸线、海峡的天然阻隔、隧道桥梁造价昂贵、轮船时效性差等因素为水上机场的发展创造了良好的条件。加拿大政府对水上机场的管理较为宽松，基本不对水上机场颁发使用许可证，也未出台相关的技术标準。政府更侧重为水上航空活动的开展提供服务，如编制目视航图和水上机场资料汇编、划定低空空域、设置管制塔台和飞行服务站（FSS）等。对于飞机的噪声影响和公共安全影响，政府给予适当管理，如在机场平面图上标注噪声敏感区位置，要求飞机起降航线避开噪声敏感区，并规定飞行高度、速度等。宽松的管理政策和空域环境使水上飞机成为沿海一带居民常用的出行方式。

关于水上飞机与船只运行协调的问题，加拿大提供了值得我国借鉴的案例。对于水上交通简单的地区，一般不会专门制定水上交通方案，水上飞机起降主要靠飞行员观察，主动避让船只，水上飞机在水面滑行时作为船只考虑，遵循水上交通规则。对于交通繁忙的水域，为保障水上飞机运行安全，一般会制定详细的水上交通方案。例如，维多利亚港水域狭窄，交通高度繁忙，加拿大交通运输部特别对维多利亚港湾水上机场进行了审批认证，并制定了《维多利亚港交通方案》，通过四项措施保障运行安全：一是航道划设与空间间隔，划设水上飞机跑道和有动力船只的航道，动力船只航道与水上飞机跑道最小间隔20米，将水上飞机、有动力船和无动力船从空间上分隔开。二是速度限制，进入维多利亚港限速7节，进入内港限速5节。三是时间间隔，高峰时间严格按照交通方案执行，其余时间或晚上灵活避让。四是信息服务，建设了加拿大唯一一个水上飞机飞行服务站。

3 促进我国水上航空发展的对策

3.1 创新模式，融合发展

水上航空自身市场规模相对较小，应当创新发展模式，与其他业态融合发展。一是与旅游产业相融合，开发水上飞机+游艇、潜水、海上垂钓、沙滩野餐等多元化消费娱乐项目;水上飞机与火车、船舶、皮划艇等其他交通工具串联，开展种类多样的一日游活动。二是与商业相融合，通过建设完善的水上机场设施，以及度假、休闲、餐饮等配套设施，汇聚高端人群，吸引水上飞机爱好者前来开展飞行活动、进行娱乐消费，带动当地经济发展。三是研发生产适应多种市场需求的多用途飞机、水陆两栖飞机等，扩大使用范围。

3.2 规划先行，科学布局

加快推进区域层面的水上机场布局规划和水上航空发展规划，紧密结合“一带一路”“长江经济带”“粤港澳大湾区”等国家战略，在环渤海、长三角、珠三角、北部湾、长江经济带区域以及内陆河湖水系发达区域开展水上机场建设，构建全国范围内水上机场骨干网络。重点打造隔海短途运输网、岛际交通运输网、河湖短途运输网等黄金航线，如环渤海地区连通天津、烟台、大连的1小时短途运输航线，长三角地区的舟山—上海金山—杭州—苏州水上航空航线、珠三角地区的深圳—香港—澳门水上航空航线、北部湾地区的海口—湛江—钦州环北部湾水上航空航线等。

3.3 循序渐进、分期建设

由于水上航空市场需逐步培育，水上机场也应根据业务量增长分期建设。水上机场建设灵活，更适于分期建设。就水上设施而言，只需具备可以满足远期发展的水域尺寸即可，不涉及跑道、滑行道扩建施工;就岸线设施而言，码头、斜坡道可以在合适位置择址新建;岸上设施建设则更为灵活，初期甚至可考虑与码头的候船大厅合建。因此，水上机场建设应充分发挥建设投资小的优势，近期建设满足水上机场主营业务的需求，设施尽量简单，同时在选址、设计预留水上机场远期发展余地;远期根据业务量增长情况，适时选址建设候机楼或在浮动的甲板上新建候机楼，建好后拖至合适位置，配套扩展码头设施。

3.4 完善标准、因地制宜

《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号）将水上机场作为通用机场的一个重要类别，未来通用航空标准体系的构建将对水上机场建设标准进一步完善，补齐从选址到设计的全套标准，便于水上机场的统一管理。同时，标准的制定应以促进水上机场设计、建设因地制宜为导向，充分发挥水上机场建设的灵活性，如根据水域、陆域可用面积的相对情况选择均衡式、偏陆地式和偏水域式等平面布局方式3，提倡水上机场候机区域与游艇码头候机大厅或其他商业设施共用;为了满足土地资源紧张地区的水上机场建设需求，研究在浮动甲板建设机坪、机库或旅客候机设施的设计标准。

3.5 改革创新，简化程序

水上航空的蓬勃发展需要国家和社会给予更多关注，通过体制机制创新为水上航空发展扫清障碍。一是创新审批方式，建立军、民、地方（海域）三方联合审批机制，各方达成共识，简化水上机场建设审批程序。二是统一管理思路，民航、地方和海事等监管部门加强沟通协调，理顺各部门对水上飞机和水上机场的运行监管要求，為水上机场安全顺畅运行创造良好的政策环境。三是加快推进环境保护制度改革创新，开展国家风景名胜区、5A级景区等建设水上机场的环境影响论证，完善相关法规要求，为水上机场审批建设提供政策支持。

4 结束语

我国水域资源丰富、人口众多、土地紧张，水上航空具有广阔的发展前景。随着我国经济的持续发展，水上航空消费娱乐、短途运输、应急救援等需求日益剧增，水上机场的建设需求也在不断增加。体制机制改革、标准体系完善、发展模式创新将是未来促进水上航空发展的重点方向。同时，国家、社会需对水上机场建设、水上通用航空业的发展给予广泛的关注，为水上通用航空发展创造一个良好的环境，使其成为通用航空发展中的一抹亮色。

参考文献：

[1] AC 150/5395-1A.《Seaplane Bases》[S].

[2] IB-CA-2016-02.加拿大水上机场建设与运营[S].

[3] 冯广东. 水上机场规划设计对策分析[J]. 民航管理，2018（10）：52-54.