航道类行政事业性国有资产管理探析

梁文正

摘 要：公共基础设施等行政事业性国有资产作为国有资产的重要组成部分，已于2018年纳入了国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况范围。而航道作为一类公共基础设施其在管理和核算上存在诸多困难，本文基于安徽省港航管理局淮河航道局所辖航道的管理实践，提出了针对性的建议。

关键词：行政事业性国有资产;公共基础设施;航道;资产确认

2019年1月1日起，我省各级各类行政事业单位正按照《财政部关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕34号）要求，将符合会计资产定义和确认条件的行政事业性国有资产纳入会计核算和会计报表。但从目前情况来看，航道作为行政事业性国有资产中的公共基础设施，其价值确认、管理等方面仍面临不少困难，安徽省虽然是“水运大省”，但离“水运强省”仍有很大差距，航道及航道基础设施建设亟待加强。

一、航道基本情况

安徽地处华东腹地，紧邻“长三角”水网地区，具有发展内河水运优越的水资源条件，境内有大小河流300多条，分属长江、淮河、新安江三大水系。八百里皖江横贯安徽东西，经过安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山5市;淮河安徽段长378km，从三河尖（接河南省）至正阳关101km可通航500吨级船舶，正阳关至红山头（接江苏省）277km可通航1000吨级船舶;新安江水系旅游发达，新安江水库年客运吞吐量达100多万人次。长江、淮河支流众多，全国五大淡水湖之一的巢湖镶嵌于江淮之间，各主要支流航道都有着良好的通航条件。截至2018年底我省内河航道里程约6612公里，通航里程约5728.6公里，航道通航建筑物设施53座（含4座在建工程）。

上述航道中，长江干线航道由交通运输部长江航务管理局负责养护和管理。同时，根据《安徽省人民政府办公厅关于推进全省地方海事（港航）管理体制改革的实施意见》（皖政办﹝2013﹞17號），2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）机构划归所在设区市，隶属市交通运输行政主管部门。

二、存在的困难

第一，内河航道结构不优。我省内河航道里程约6612公里，一级航道约342.80km、三级航道约517.18km、四级航道约613.55km，四级及以上高等级航道里程共1473.53km，高等级比重仅占22.3%，其他航道约5139km，均为五级及以下航道。由于航道建设和养护资金投入不足，致使部分航道长期处于失修失养状态，航道通航条件较差，难以适应船舶大型化和水运行业发展的需要。

第二，建设及养护资金不足。水运对地方经济拉动力不够明显，一直以来，政府、企业（社会资本）及社会公众对公路、铁路关注度较高，投入力度很大，对水运事业关注相对较低，水运投入方面也远远无法与公路、铁路相比。现实情况是，高等级航道有一定的财政资金保障，低等级航道严重缺乏建设、养护资金，如不能及时有效增加投入，加强清淤等管护养运，低等级航道通航里程会逐渐萎缩，将直接减少低等级航道里程。长此以往，也势必会影响高等级航道的进一步拓展，降低通航能力，无法对经济社会发展形成更有力的支撑。

第三，事权责权划分不清晰。根据《安徽省人民政府办公厅关于推进全省地方海事（港航）管理体制改革的实施意见》（皖政办〔2013〕17号），自2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）机构划归所在设区市，隶属市交通运输行政主管部门。2017年8月1日，《安徽省水路运输条例》正式施行，但事权和责权划分并不明晰。五级及以下航道归地方政府管理，但并未明确要求地方财政安排相应的养护资金等，地方对航道建设的积极性不高，地方投入过少。而海事相关部门单位性质属于自收自支事业单位，在国家取消航道养护费等政策影响下，养护资金失去来源，已难以有效开展航道养护、打捞等作业，部分航道“通而不畅”，航行安全也受到影响。

第四，航道资产难以确认。将一项资源确认为资产，首先需要符合资产的定义，即该资源应是拥有或控制，预期会带来经济利益。其次，还应同时满足资产确认的两个条件，一是与该资源有关的经济利益很可能流入;二是该资源的成本或者价值能够可靠地计量。作为公共基础设施，由对其负有管理维护职责的政府会计主体予以确认，确认需同时满足“与该公共基础设施相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体”和“该公共基础设施的成本或者价值能够可靠地计量”两个条件。从安徽省港航管理局淮河航道局所反映情况来看，一是我省绝大多数航道为天然河道，管理主体涉及交通、水利、渔业等多个部门，管理主体不具有唯一性。二是航道作为公益性的公共基础设施，服务潜力虽很可能实现，但随着进一步减少行政事业性收费，已无相关经济利益流入。三是天然形成的航道价值难以可靠地计量，实际发生的支出多为日常养护性支出，不形成资产。以上原因，导致航道难以作为公共基础设施行政事业性国有资产进行确认计量，基层对此面临较大困惑。在2018年度公共基础设施等行政事业性国有资产报告编报中，安徽省港航管理局对所辖航道以名义金额1元计价反映，显然无法客观准确地反映航道资产情况，也不符合《政府会计准则第5号――公共基础设施》对于应当确认但尚未入账的存量公共基础设施的初始入账成本的相关规定。

三、意见建议

第一，加大政府水运投入。抢抓长三角更高质量一体化发展的重要机遇，用好政策红利，坚持“向东看”，等高对接长三角水运发展，进一步深度融入长三角一体化发展。建议各级财政继续加大航道建设和养护的资金投入，降低航道建设资金有偿融资比例，加快提升航道等级，逐步改善航道通航条件，以充分发挥航道运输运量大、成本低的优势，为“稳增长”增添“水运”动力。

第二，充分发挥龙头企业的引领作用。我省成立了大型省属国有企业港航建设投资集团，该集团的成立，有利于科学整合全省的港口、航道资源，做大做强航运事业，推动我省由“水运大省”向“水运强省”迈进，对水运发展无疑是一重大利好。在此过程中应提供必要的政策扶持，推进资源优化整合，加快做大做强港航集团。需要注意的是，港航集团作为国有企业，非行政事业单位，与地方合作的相关建设资产如何界定，建管养护如何运作需科学考量。建议进一步做好地方、国有资产管理部门和交通运输单位之间的协调工作，防止重复入账，造成资产不实，给后期管理带来困难。

第三，进一步明确事权责权划分。建议尽快出台水运建管养护相关配套政策，完善内河养护机制，进一步明确各级事权责权，特别是应按照权责相一致的原则，对地方养护资金的投入标准做出明确的规定，纳入财政预算范围，确保地方养护资金得到保障。

第四，切实加强航道国有资产管理。认真落实政府资产报告制度，加强政策研究和实践探索，创新开展航道资产会计计量等基础性工作，真实、准确、完整的反映航道资产情况。按照权属和权责相一致的原则，加强省直部门之间、省直部门与地方之间的沟通协调，认真做好航道公共基础设施等行政事业性国有资产报告编报工作，避免公共基础设施等行政事业性国有资产重复统计或者漏报现象的发生，全面掌握全省航道等国有资产情况，为下一步并入政府资产报告奠定坚实基础。

（责任编辑：兰卡）