德国食品安全监管体系概况

文 孔英戈

德国政府致力于加强和巩固“从田地到餐盘”的食品控制能力，包括对化肥、农药、兽药、饲料、运输工具、标签等使用的监管。该国建立起了食品追踪机制和统一数据库、转基因食品的追踪系统以及食品和饲料快速预警系统(RASFF)，实施的多项食品安全策略，较为有效地解决了消费者对高质量健康食品的需求与生产经营者追求经济利益之间的矛盾，促使了消费者利益和产业利益达成平衡。

明确“七项基本原则”

在德国，一个中等规模的超市能提供近万种食品。面对如此种类繁多的食品，德国政府清楚地意识到食品的花样多变是有其“代价”的，全球化市场、国际物流和转瞬即逝的生产和消费方式也隐含着新的风险，要求新的食品安全策略。德国现有200多项关于食品安全的法律、规则和规定，从农药残留最高限量规定到消费者知情权规定，所有规定均服务于食品安全的三项基于德国和欧盟法律的主要目标：一是保护健康，仅允许提供安全的食品；二是保护消费者不受欺骗；三是向公众提供实事求是的信息。

德国政府对食品的风险性给予高度重视，强调风险评估、风险管理和风险沟通的共同作用，对食品安全风险的防范贯彻始终。为了实现较高的安全水平和有效的风险管理，德国政府在食品安全领域制定了“七项基本原则”。基本原则体现了食品安全网络中的责任和作用划分，并且构成“食品安全大厦”的砥柱。

食品链原则：无论是面包还是盘中的牛排，或是桶装啤酒，所有保证食品质量安全的措施必须沿着总食物链前后一贯地进行，这是因为任何一个单个环节的错误都可能影响到整个食品链。在国家层次上，2005年通过的食品饲料法典（LFGB）是一个完整的法规和控制系统，适用于“从田地到餐盘”的所有阶段。

企业家责任原则：每个食品或饲料生产加工者，无论是农业经营者、面包师或啤酒制造商，都得承担食品安全的主体责任。在LFGB中有一个概念“谨慎义务”，规定了食品生产商的责任是从原料和配料选择开始，一种严格的说法指出只有当顾客享用后，谨慎义务才算完成。如果一个生产商忽视其谨慎义务，可能给他带来严重后果，因为他必须为因产品缺陷导致的损失承担责任。

可追溯原则：自2005年1月以来，生产商不仅必须记录各种食品的去向，而且必须证明产品的原料来源。这样，在万一发生产品污染的情况下，能够很快地找到原因。可追溯原则适用于所有的食品生产商。

独立、科学的风险评估：针对处理疯牛病事件的缺陷分析，前德国联邦审计总署海达·冯·韦德尔署长提出，建立一个不受政治、社会和经济界影响的，能够独立从事研究和发表成果的机构。为此，德国政府于2002年成立了联邦风险评估研究所（BFR）。该所的专业评估报告为联邦部、联邦局的决策和法院的判决提供了科学依据，也用于在欧盟和国际范围与科学家进行讨论，以及向记者、消费者中心和公众发布信息。

风险评估和风险管理分离：首先由科学工作者在不受任何政治与经济界影响的情况下撰写评估报告，之后才是风险管理者参与。风险管理者在决策前必须考虑到环境问题、社会和经济利益等各方面，选择最好的降低风险的措施。

预防原则：德国政府一直认为“防重于治”，这是因为风险始终是不能得以彻底清除的。人们可能发现到目前为止尚未知晓的有害物质，这时预防原则有助于责任人作出决策，采取适当的措施来降低消费者的风险。

风险沟通透明化：在德国，政治、经济和科学界就科学的风险评估和降低风险的措施进行讨论，最后以适当方式主动公开关于新风险的信息。联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV）资助承担沟通任务以及代表消费者利益的组织，如商品测试基金会、联邦消费者中心联盟、消费者保护、食品和农业信息服务协会、德国营养协会。

法律法规持续健全

早在1879年，德国就制定了《食品法》，此后该国政府不断根据科学技术和知识的新发展修订食品生产和销售方面的法律法规，使得食品安全法律体系持续完善。2005年9月，德国政府考虑到一些动物与人类有密切关系，而这些动物在食用饲料后，饲料中的某些有害物质可能通过食物链的传递最终作用于人体，为此颁布了《食品、日用品和饲料法》（LFGB），简称为《食品饲料法》。LFGB是德国关于食品安全的基本法律，适用于所有在德国市场上的食品、饲料以及所有与食品有关的日用品。

德国食品安全的法律体系，从类型上看分为通用法和专门法。通用法适用于所有的食品生产和销售领域，具有两个层面：一个是欧盟法，适用于欧盟所有的成员国；一个是联邦法，适用于联邦德国所有的州。欧盟法是指2002年以来，由欧洲议会和欧盟委员会先后颁布，并于2005年和2006年逐步实施和生效的九个关于食品生产和食品安全的法律文件。德国政府将这九个文件整理成册，统称为通用食品法中“2002年178号基础条例”。基础条例为预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生构建了一套各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统。联邦法则适用的是德国《食品饲料法》《食品卫生条例》等。联邦法和欧盟法是相互协调、补充和完善的关系。德国的专门法有《食品运输器皿条例》《禽类法》《葡萄酒法》等。

构建完善监督网络

德国政府于2001年1月将原联邦食品、农业和林业部改组为联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV），下设联邦消费者保护与食品局（BVL）和联邦风险评估研究所（BFR）两个新机构。随着这两个专业机构的建立和健全，德国的粮食等各类食品的安全保障和消费者权益得到了有力的加强。

联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV）是德国食品安全的控制中心。国内各条战线的工作在这里汇合，如官方的监督报告、科学的评估报告、联邦议会辩论记录、欧盟层次的听证和讨论记录、经济界和协会社团的信息，当然也包括新闻发布。由于德国食品法律中约有80%～90%是以欧盟法律法规为依据的，BMELV的一项重要任务便是保持与布鲁塞尔（欧盟总部）的紧密联系，并且在欧盟代表德国的利益。

作为德国食品安全的协调和危机中心，联邦消费者保护与食品局（BVL）的一个重要任务是改善联邦州之间的行动合作和支持各州在这方面的相关工作，并负责联邦、州和欧盟之间的协调工作。特定的风险管理任务，由BMELV委托BVL完成。如果出现食品危机，BMELV将在BVL设立危机指挥中心，BVL在审查和批准农药、兽药、饲料添加剂、转基因生物体和新型食品方面也起到关键作用。BVL的大量实验室具有“国家基准实验室”的地位，这些实验室研发分析程序的标准，为监督机构的同行人员提供包括信息沟通等方面的咨询。德国的16个州均设有州食品、农业和消费者保护部，416个行政区均设有食品和兽医监督局，负责对本辖区企业的产品和质量管理进行抽样检查。各州部协调州层次的监督工作，并与联邦部密切合作。欧盟食品和兽医局（FVO）负责检查成员国的监督体系，最终形成一张完善的食品安全监督网络。

检验检测体系全覆盖

德国的食品安全监管以检验检测为基础，检验标准和操作规范保持统一。官方和非官方的多层次检验检测机构和体系大体上分为三个层次：第一层次为企业自我检测；第二层次是介于企业与政府之间完全独立的中介检测；第三层次是政府检验检测。由于食品企业重视，自觉地加强自我检验，因此从源头上确保了食品安全。中介检测机构独立于企业和监管部门之外，有利于防止权利滥用，从而确保了检验结果的真实、准确和公正。

按照分工，德国食品监管属于联邦各州的职权。仅在下萨克森州就设有49个专职的食品监督机构。机构人员对食品生产和销售企业基本采取飞行检查的方式。检查的频率取决于两大因素：一是企业生产或销售食品的敏感度。食品的敏感度愈高，检查的频率越高，比如新鲜的牛羊肉或蔬菜等。二是依据以前抽查检测的结果。对企业而言，10次抽查10次合格，今后对其检查的频率就低，反之就高。无论是对企业的监管还是对市场的监督，在德国都实行现场采样，然后由官方食品检验研究所对样品进行检测的方式。以科学数据说话，一来可以验证企业的自查体系是否合格，二来可以减少人为因素，避免与企业发生直接碰撞。

考虑到任何安全都是相对的，没有上限值，德国政府为食品监督的现代化提出了一系列措施，其中包括对监督机构审查的跨州质量管理、监督员轮换原则和在进行监督时遵守的“四只眼原则”（双人原则）。联邦局建立了电子数据处理平台，用于各州与联邦政府之间的快速信息交流。