打一场食品保健食品安全保卫战——全国食品保健食品欺诈和虚假宣传整治工作综述

文 本刊记者 冯红文

九州生气保安全，万马齐鸣卫健康。一场食品、保健食品安全保卫战在全国打响。

活动开始于 2017 年7月，由国务院食品安全办牵头，联合市场监管总局、工业和信息化部、公安部、商务部、海关总署、广电总局、网信办等8部门，按照习近平总书记“四个最严”的要求，在全国范围内开展了食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治活动，取得了明显成效。

食品保健食品安全存在的主要问题

食品、保健食品具有明确的法律定位。食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。保健食品是指声称具有保健功能或者以补充维生素、矿物质等营养物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品。

一些生产经营者质量安全主责意识不强，有的为了牟取利益，不惜铤而走险违法犯罪，食品安全问题时有发生，其中，食品、保健食品欺诈和虚假宣传问题比较突出，社会反映强烈。主要表现在三个方面：一是食品、保健食品非法添加、非法声称和虚假宣传。二是采用发布虚假广告和不正当手段推销产品，误导和欺骗消费者，其中针对中老年人和病人的欺诈行为较多，媒体多次曝光。三是故意混淆普通食品、保健食品和药品三者概念，特别是普通食品、保健食品违法宣称疗效，消费者很难辨识，容易上当受骗。

这类问题屡打不绝、屡禁不止、重复反弹，已成为食品安全领域的一大“顽疾”、一大公害，影响十分恶劣。一是对公众健康带来风险。不法分子为了宣称疗效，在保健食品中违法添加药物或其他化学成分，不仅对身体没有任何保健作用，有的甚至造成肝、肾功能伤害，有的造成急性中毒事件。二是对产业发展带来影响。我国食品产业占 GDP 的15%左右，是国民经济的重要支柱产业。据不完全统计，目前保健食品产值超过3000亿元，保健食品生产企业2000多家。个别或少数生产经营者的违法违规行为，会影响到食品行业的整体形象，导致整个行业蒙受损失，每一次补救都需要付出艰苦的努力。三是对社会稳定带来隐患。食品、保健食品消费群体众多，欺诈和虚假宣传误导消费者，蒙骗消费者，损害的不仅仅是钱财，而且伤及的大多是老人、病人，挑战的是人们的心理底线，最终伤害的是政府公信力，有的个案如果处置不当，极有可能演变为影响社会稳定的大问题。

我国高度重视食品安全工作

中共中央、国务院历来重视食品安全工作。习近平总书记指出，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。”为让广大人民群众吃得放心安心，他提出四个“最严”要求 ：“各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力。”李克强总理说，食品安全是全面建成小康社会的重要标志。要认真贯彻党中央、国务院决策部署，把保障食品安全放在更加突出的位置，完善食品安全监管体制机制，大力实施食品安全战略。

用“四个最严”的要求集中开展整治

近年来，在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，各地区、各有关部门加大监管力度，广大食品生产经营企业积极参与，取得了一定成效，食品安全形势不断好转。为全面、深入落实《食品安全法》和“四个最严”的要求，进一步加强对食品、保健食品生产、经营和进口单位履行主体责任的监管，严厉打击违规营销宣传产品功效、误导和欺骗消费者等违法行为，推动各地落实属地管理责任，强化企业守法诚信意识，营造健康有序的市场经营环境，切实保障消费者合法权益和消费安全，2017年7月份起，国务院食品安全办等9部门联合在全国开展食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治活动。

此次整治活动主要治理以下5类违法违规行为：一是未经许可生产、经营、进口食品和保健食品行为；二是食品和保健食品标签虚假标识声称行为；三是利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售食品和保健食品行为；四是未经审查发布保健食品广告以及发布虚假违法食品和保健食品广告行为；五是其他涉及食品、保健食品欺诈和虚假宣传等违法违规行为。

活动强调，要把习近平总书记“四个最严”的要求落到实处。一是把最严谨的标准落到实处。有机食品必须名实相符；绿色食品必须按照生产规程要求；无公害食品中允许使用的农药、兽药残留不得超标；保健食品所标功能声称，应当有科学依据。二是把最严格的监管落到实处。必须保证其产品符合国家食品相关标准；必须保证其所用标签标识、说明书内容真实；必须保证其广告、宣传册、音频视频、会议讲座的内容真实。三是把最严厉的处罚落到实处。必须充分运用法律的武器，对生产经营者未能履行主体责任进行惩戒，严厉惩处各类违法犯罪分子。四是把最严肃的问责落到实处。地方各级政府、各有关部门在食品安全问题上守土有责、失责必问。

整治活动主要做法

一是高位推动，完善组织保障体系。成立了全国整治工作领导小组及办公室，国务院食品安全办主任任领导小组组长，其他成员单位副部级分管领导任副组长，召开全国电视电话会议进行部署，做到目标明确、任务明晰、进度明了、责任压实。湖南省委、省政府部署食品安全“护老行动”，党委、政府领导多次批示要求坚决打赢专项整治攻坚战。山东省政府将整治工作列入“食安山东”建设和“守护舌尖安全”整治行动重要内容专项部署、专项考核。

二是协调配合，形成整治工作合力。各地、各部门联合联动，各级食品安全办牵头抓总、统筹协调，完善部门间、区域间线索互通、信息共享、风险会商、案件移送机制，特别是在案件查办工作中，对违法违规线索纵横配合，上溯源头、下追终端，犯罪发现率大幅提高，打击更加精准集中。市场监管总局、公安部和“两高”等相关部门对不法分子销售宣称具有治疗功效的食品认定为销售假药以及证据标准等问题明确定性，为依法追究犯罪分子刑事责任提供有力保障。陕西省渭南市与山西省运城市、河南省三门峡市构筑黄河金三角区域合作平台；山东省德州市与河北省沧州市、衡水市建立区域稽查联动协作区，通过区域协查，确保案源落地有声、违法犯罪行为一查到底。

三是防控风险，强化全程监管措施。一是组织开展了食品、保健食品生产经营主体风险隐患排查和现场检查。重点对未经许可生产、标签虚假标识声称、利用网络等方式违法营销宣传和欺诈销售、发布虚假违法广告4 类非法行为展开现场监督检查。紧盯重点品种、紧扣重点问题开展抽样检验，加大对网络销售、会议销售、电视购物、电话营销产品的抽检力度，全国共抽检 31.3 万批次，发现并处置不合格产品 7980 批次。二是突出网络食品监管。按照《网络食品安全违法行为查处办法》相关规定，浙江省、上海市集中约谈了阿里巴巴、美团、饿了么、京东等第三方网络平台企业，要求其依法落实主体责任，做好入网经营者资质审查和经营行为检查，及时发现、制止违法行为发生。三是加大违法广告和虚假宣传监管，保持广告执法高压态势，重点查处食品、保健食品虚假违法广告，整治社会影响大、覆盖面广的门户网站、搜索引擎、电商平台、移动客户端和新媒体账户等互联网媒介，全国共查处食品保健食品违法广告案件 5615 件，罚没款 1.1亿元。

四是深挖案源，加大案件查办力度。各地食品安全监管部门与公安机关协同联动，通过摸底排查、抽检监测、投诉举报、广告监测等多渠道拓展案源，实行全环节、全链条打击，一查到底，查办了一批会议营销、虚假宣传、制假售假大案要案。例如：河北省承德市查获“6·23”特大利用互联网制售有毒有害食品案，打掉“黑窝点”22个，案值达12亿元。河南省洛阳市破获鼎康生物科技有限公司通过虚假宣传制售有毒有害食品案，抓获犯罪嫌疑人15名，案值1.6亿元。

五是正向引领，督促企业严格自律。企业诚信守法，是根治消费欺诈和虚假宣传问题的关键。市场监管总局推动中国食品工业协会等40家国家级食品行业组织共同发起实施反欺诈和虚假宣传公约活动，引导电商平台建立反欺诈和虚假宣传联盟。北京市保健品化妆品行业协会与北京电视台科教中心深入合作，联合建立了食品、保健食品预防虚假宣传与媒体曝光机制，促使企业诚信守法，落实主体责任。新疆维吾尔自治区通过与食品、保健食品经营单位签订诚信经营责任书和食品安全责任书，促使经营单位积极主动排查整改，消除安全隐患。

六是宣传引导，营造良好社会氛围。加强食品、保健食品科普宣传，引导消费者尤其是老年人提升自我防范能力和维权意识，是一项治本之策。市场监管总局在持续加大违法行为打击力度的同时，在全国范围内集中开展了为期两个月的防范食品、保健食品欺诈和虚假宣传“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”集中科普宣传活动。各地因地制宜，丰富内容形式，把宣传阵地推进到城市社区、农村乡镇集市等基层一线，扩大了宣传覆盖面，提高了群众的知晓度。同时，各地在宣传形式、内容等方面大胆探索创新，提升宣传效果。针对老年人辨别力差，易上当受骗特点，“五进”宣传活动还全力开展了“护老行动”。活动期间，各地共发放宣传资料1322万份，举办专题讲座1.64万场次，收到了良好效果。

七是总结经验，构建长效监管机制。各地、各部门立足长远，坚持边整治、边总结、边建章立制，不断总结整治工作中形成的好经验好做法，形成制度规范长效实施。市场监管总局编制了整治问答和工作手册，发布了《关于规范保健食品功能声称标识的公告》《关于加强保健食品生产经营企业电话营销行为的公告》，组织起草了食品、保健食品欺诈和虚假宣传查处指南。宁夏回族自治区、内蒙古自治区实行网定格、格定责、责定人的网格化监管机制，把食品、保健食品会议营销企业纳入监管范围，不留空白和盲区。广东省出台保健食品非法会议营销投诉举报奖励方案，专门安排 100 万专项经费奖励提供保健食品违法线索的举报人。

取得的成效及特点

这次整治工作是近年来参加部门最多、时间跨度最长、涉及范围最广的一次食品、保健食品专项行动。102万条舆情监测专项数据显示，整治工作受到了社会广泛关注。截至2019年2月，工业和信息化部门处置违法违规网站138个；公安机关抓获犯罪嫌疑人1.3万余名，破获犯罪案件8100余起；商务部门跟踪了解及时处置直销企业异常经营行为；海关总署共梳理备案标签14万个，废止近5000个涉嫌虚假宣传标签；广电部门严肃查处存在违法违规问题120余个频率频道和600余条违法违规广告；网信部门大力支持营造全社会关注、支持整治工作的良好氛围；市场监管部门查处食品、保健食品欺诈和虚假宣传违法违规案件5.8万余件（据不完全统计，普通食品虚假宣传案件占比达 94% 以上），累计货值金额33.2亿元。

下一步工作设想

一年半整治实践经验表明，治理食品、保健食品欺诈和虚假宣传，一方面要强化监管，严厉打击，切实督促企业落实主体责任，另一方面要从消费者入手，广泛持续深入有针对性地进行科普宣传。整治工作虽然取得积极成效，但要从根本上治理食品、保健食品欺诈和虚假宣传这一顽疾，仍需付出更多努力。应该进一步强化综合治理，多部门联动，调动社会各方力量支持参与，进一步巩固整治成果，探索整治工作长效机制。

一是纳入日常监管重点内容。将食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作作为日常监管的重点内容，化集中整治为常态治理。

二是持续加大打击力度。深挖案源线索，注重在日常检查、群众举报、专项检查、抽检监测等工作中找线索。持续保持高压严管态势，从严、从快、从重打击各种违法犯罪行为。

三是持续加强科普宣传。充分利用一切宣传形式及时机开展普法宣传活动，引导消费者科学、健康消费，帮助群众提高对假劣保健食品危害性的认识，增强自我保护能力和维权意识。

四是完善长效工作机制。完善风险隐患排查机制：将保健食品生产经营领域风险隐患排查治理纳入食品安全全过程管控机制统筹推进。完善联合执法机制：加大对违法案件的打击力度，曝光违法行为。完善投诉举报机制：畅通投诉举报渠道，积极鼓励人民群众投诉举报，优化调查处理程序，增强及时发现问题、有效解决问题的能力。

五是推进保健食品监管制度改革。深入研究论证，严守安全底线，以保健食品原料目录和保健功能目录为抓手，转变功能声称管理方式，逐步减少注册审批，扩大备案，实施更严格的事中事后监管，强化企业主体责任，实现保健食品监管工作的“管活管优”。