管好小作坊 守护大民生——市场监管部门开展食品小作坊监管工作综述

文 本刊记者 苟明

小作坊食品种类丰富，通常涵盖了几乎所有的传统食品，米线、米粉等面制品，豆腐、腐乳、豆皮等豆制品，麻花、豆米糖这类休闲食品，花卷、面包等面食，米酒、高粱酒等酒类……可以说多数馋劲儿在小作坊里就能得到满足。在生产上，通常使用最为简单的食品机械设备进行产品生产，其他步骤由人工制作完成。

作为食品生产加工经营业的重要组成部分，食品小作坊在民生保障方面发挥了积极作用。但由于规模小、分布散、卫生条件参差不齐、生产方式落后，导致了食品小作坊成为食品安全的薄弱环节，成为当前迫切需要解决的“难题”。近年来，各级市场监管部门攻坚破难，在食品安全监管工作中坚持“抓大不放小”，推动地方立法、强化帮扶指导、加强专项整治、严格监管执法，小作坊食品安全水平不断提高，监管工作取得积极成效。

弄清“底子”

“要对食品小作坊进行有效监管，首先要进一步摸清食品小作坊底数，掌握小作坊食品安全状况。”福建省泉州市市场监管局负责人在介绍经验时说道。根据年初工作部署要求，他们精心组织各县（市、区）局、各直属分局在历年来食品小作坊摸底调查基础上，以各基层监管所、乡镇社区及市场监管协管员为主，深入开展摸底排查，进一步摸清全市所有地方传统食品品种底数，完善小作坊监管档案；由各基层管所负责，在社区公告栏、集贸市场、生产加工集聚区等重点区域张贴小作坊专项治理整顿通告，并向食品生产小作坊发放《食品生产加工小作坊监管告知书》，督促其改进和完善生产加工条件，依法依规组织生产，保证所生产的食品质量安全。

边普查，边排查。市场监管部门不放过任何一次与小作坊的接触机会。如山东省招远市阜山市场监管所监管人员就对辖区内食品生产经营小作坊进行了调查摸底，全面摸清辖区小作坊分布、数量及基本状况，并按小作坊的种类进行分类登记建档。在现场检查过程中，监管人员以小作坊资质、生产设备、生产加工场所卫生条件、“三防”设施、食品安全管理与记录、索证索票情况、信息公示等内容为检查整治重点，对存在问题的当场指出，责令其限期整改并提出合理化建议，消除隐患。同时，监管人员对小作坊的人员培训、原料及食品添加剂的使用、索证索票、食品安全管理制度等方面进行了指导，增强经营者的食品安全意识，为食品安全提供保障。

据了解，各地市场监管部门普遍开展了小作坊基本情况普查、质量安全风险调查和风险隐患排查工作，基本做到了“底数清、情况明”，有的地方还开展了小作坊食品安全形势分析工作。今年，市场监管总局也对小作坊的普查建档工作也进行了具体部署，要求对小作坊100%登记建档，实施动态管理。具体内容包括小作坊业主、生产地址、食品品种、原料来源、销售区域等信息都要记录在案。还要指导建立小作坊食品安全信用档案，及时记录小作坊许可（登记、备案）信息、日常监督检查结果、违法行为查处情况等，并依法向社会公布。

立法引领

其实，小作坊不“小”，意思指的是总量不小、问题不小，而且与人民群众的生产、生活息息相关。如江西省现有食品生产加工小作坊8262户、从业人员5万余人。然而由于立法上的空白，其长期游离于监管之外，基层监管缺少法律手段。

为解决这一突出问题，自2016年起，江西省深改委就将食品小作坊等“四小”立法工作纳入重点关注项目，省人大将这项立法工作列入年度确保立法的项目。江西省人大常委会成立了食品“四小”特定问题调查委员会，在全国省级层面首次启动特定问题调查这一法定监督方式。2017年5月1日《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》草案正式实施。填补了江西省食品小作坊依法治理的空白，标志着全省对食品小作坊的监管步入法治化轨道。紧接着，2019年1月3日，江西在全国率先以省政府办公厅名义印发实施《江西省食品生产加工小作坊三年提升计划》，将三年提升的任务和目标进行分解，明确了牵头部门、责任部门和完成时限，确保各项工作落到实处。为实施清查登记。江西省市场监管局制定并下发《江西省食品小作坊登记管理办法》，规定了登记的条件和程序，加大宣传教育力度，一个季度进行一次调度、一次通报，去年上半年基本完成了全省小作坊的清查登记工作。

加强法规体系建设，扎实促进规范提升。这是管好小作坊的一条必经之路。陕西美食历史悠久、名扬天下，和名胜古迹一样对中外游客有着巨大的吸引力。而这些美食的生产者很多为小作坊。长期以来，食品小作坊一直生存于政策边缘，屡屡发生食品安全问题，是食品安全监管的难点。2015年7月，在陕西省人大常委会的大力支持下，《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》出台，省市场监管部门及时配套制定《陕西省食品小作坊监督管理办法》《陕西省食品小作坊生产许可指导目录》《食品生产加工小作坊“一票通”制度》等多个文件。

去年，针对食品小作坊存在的问题和高风险品种，该局又制定印发《陕西省白酒小作坊生产经营管理办法（试行）》等文件。其中，7项规范性制度文件是全国率先出台。

食品小作坊法规体系建设，基本解决了长期以来食品小作坊生产加工缺失规范、检验监管无标准无依据的问题，使小作坊食品安全管理及生产加工过程有章可循，从业者对食品安全的关键环节和风险控制点熟悉掌握，监管人员能有针对性地开展日常监督工作，实现既提高小作坊规范管理水平、又确保食品安全双赢的目的。

实际上，自新《食品安全法》颁布实施以来，各地积极推动食品小作坊监管立法，切实加强小作坊监管制度建设。截止目前，除西藏外，其余30个省（区、市）已经全部制定并颁布实施了小作坊地方法规或政府规章。河北、四川等12个省份配套出台了小作坊许可（或备案）管理办法，黑龙江、福建等省份制定了食品小作坊现场检查指南，江苏、广西等省份发布实施了小作坊卫生规范、监督检查办法等，浙江、甘肃等省份专门制定了小作坊综合治理“三年计划”。

建章立制。这是做好小作坊监管的重点工作。在4月中旬召开的食品小作坊监管工作会议上，市场监管总局负责人就要求各地市场监管局，结合机构改革和职能转变，认真做好小作坊监管法规、规章和制度梳理、修订、转化工作。结合地方“三小”立法，有针对性制定规范性文件，确保小作坊监管有法可依、有章可循。明确小作坊的生产经营汇范围和准入条件，细化制定小作坊的“正面清单”和“负面清单”，让生产者明明白白生产、监管者明明白白监管。

规范提升

食品“小作坊”分布零散、人员素质较低，是食品安全监管的重点和难点之一。但另一方面，这些小作坊又关系广大人民群众的生活便利问题，简单粗暴的关停不合时宜。为此，各地都在食品生产加工“小作坊”规范化建设上想办法，破解监管难题。

“我们是去年1月4日领到了食品生产许可证，现在生产规模也上去了，这一切要感谢市场监督管理局工作人员的关心”。位于江苏省张家港市冶金园（锦丰镇）的苏州酱必居食品有限公司总经理詹亚军高兴的说。

该公司原来是家食品小作坊，面积200平方米左右，主要生产咸肉、酱腊肉等腌制食品，每年销售额也就二三十万元。随着企业的发展，受小作坊的规模限制，生意一直没有大的起色。张家港市市场监督管理局了解到这一情况后，主动到企业进行指导，按照行业标准，将生产场地扩大到2000平方米左右，建立起了一整套食品卫生体系，终于从一家食品小作坊转化为一家食品公司。

据张家港市场监管局食品生产流通科科长陆惠清介绍，他们对全市124户小作坊办理了备案登记，建立信息档案，纳入许可登记管理，为精准监管提供有力保障。对规模较大，生产条件较好的小作坊，加强服务支持，鼓励做大做强，引导全市食品加工小作坊逐步进入健康发展轨道。开展第三方监督抽检，对食品小作坊加工产品每年开展抽样检验。目前，全市有两家食品生产企业由小作坊发展而来，生产经营势头良好。

为了破解食品小作坊安全监管难题，该局还强化源头防控和长效治理，全力做好食品小作坊安全监管工作；以示范店创建为突破口，提升规范化水平；启动全市食品小作坊整治提升工程，并将其纳入民生工程，现已改造建设12户小作坊通过苏州示范小作坊验收，占苏州示范户总数的40%，位列苏州第一。

而浙江瑞安市市场监管局多方合力，打造篁社索面小作坊集聚区，推动传统特色小作坊食品走上集约规范的特色之路，目前第一期15家小作坊已全面完成改造。在改造前，该局集中召开小作坊经营户动员会，传达改造方案等文件精神，并就卫生管理、食品安全等知识进行培训，将优惠政策进行充分解释说明，消除经营户顾虑。并多次联合乡镇工作人员、村“两委”挨家挨户进行讲解动员，转变经营户不愿改造的抵触思想，由“要我改”转变到“我要改”，从而扭转工作被动局面，加快整规速度。

此外，本着环境整洁、设施齐全、操作规范的原则，该局对小作坊进行了从软件到硬件的全方位整改，同时又兼顾每家小作坊的实际情况，经过现场勘查，细化具体的改造方案，使之兼实用、规范于一体。同时，由业务线骨干和经营户及装修方实时对接沟通，注重改造过程的全程监督，跟踪指导，解决了改造成本和效率效果之间的矛盾。

最值得一提的是，该局还特地制定验收标准和经费补助方案，按照生活和生产区分离、墙面清洁、吊顶装饰、三防设施齐全等十项标准，分ABC三个等级进行验收，通过验收的分别给予10000元、8000元、6000元的经费补助，有效提高了经营户改造积极性。通过已改造小作坊的示范带动作用，让更多经营户投入到改造提升中，扩大了集聚区的辐射力。

宣传引导，提前介入。近年来，各级市场监管部门积极工作，从场所布局、规范设置、人员培训等各个环节，进行全程指导和帮扶，使“小作坊”能按照标准要求设置生产经营设施，规范制作工艺流程，同时提高从业人员的质量意识、诚信意识、守法意识和自律意识，营造出重视食品安全的浓厚氛围。

严抓日常

不久前，浙江温州市飞云市场监管所与多部门联动，取缔了云周街道高旺村一家无证加工豆腐小作坊。据悉，该豆腐加工小作坊位于该村一个角落位置，小作坊内环境卫生脏、乱、差，存放原料的水桶非食品级别，三防设施缺乏，洗手消毒更衣设施缺乏，完全达不到食品小作坊生产加工的许可条件标准，执法人员当场予以取缔，并加大后续监管力度。

原来，自去年开展“四无”整治行动以来，该所高度重视小作坊的清查整治工作，责任区干部对小作坊开展每季度至少一次的日常监管，加强对小作坊食品安全风险的管控，重点管控小作坊内外部环境卫生、原料存储、生产过程、产品等方面的风险。对存在风险隐患的小作坊督促整改，及时进行有效监管。同时，加强小作坊的监督抽检工作，小作坊抽检覆盖率达100%，今年来，抽检登记在册的9家小作坊101批次，其中不合格1批次。

在食品安全日益获得重视的当下，小作坊食品的安全情况往往令人担忧。所以，很多地区都会有针对专门食品品类的专项检查，通过食品安全快速检测设备的抽检进行食品安全的检查，近日黑龙江、辽宁等地就对酒类、肉制品、糕点制品等品种的小作坊进行专项检查，严格规范小作坊的生产行为。也有的地区将小作坊纳入常规检查体系，如甘肃省近日印发《关于餐饮业质量安全提升工程的实施意见》，指出将在2020年实现食品小作坊登记备案率和监管覆盖率达到95%以上。

在日常监管过程中，监管部门如发现小作坊环境卫生存在“脏、乱、差”和台账不齐全等情况，当场开具责令整改通知书，要求限期整改，对不能在规定时间内整改的依法立案查处。严格落实小作坊风险等级色标分类管理制度，鼓励绿色（正常）小作坊争创示范点，对黄色（整改）、红色（停业）的小作坊进行高频次的日常监管。

以这样的的工作措施和内容，全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团均把小作坊纳入日常监督检查，共开展小作坊监督抽查60多万次，覆盖率达到100%，辽宁、山东、广东等省份将小作坊纳入风险分级管理，着力提升日常监管的靶向性。河南、重庆等12个省份组织开展了小作坊专项整治。各地进一步加大执法力度，严肃查处了一批“黑窝点”“黑作坊”，有力地打击了小作坊食品安全违法违规行为。

创新服务

在浙江杭州的龙门面筋坊里，五六个水龙头哗哗的正流着水，小板凳一排排开去，30岁的潘女士正埋着头在洗面筋，“现在在这里洗面筋方便多了，有自来水还有水池，污水可以直接排走。”据潘女士回忆，以前洗面筋都是在家门口的小溪里。

作为富阳当地小作坊的代表食品，油面筋一直深受消费者的喜爱。“但是之前在户外溪水里洗面筋，不但食品安全得不到保障，洗出来的淀粉水还污染了溪水。”富阳区市场监管局龙门市场监管所所长孔令洋表示，自从2017年建了这所龙门面筋坊免费提供给居民洗面筋之后，这两个问题就得到了解决。不仅如此，龙门监管所还对龙门地区19家面筋小作坊都实行统一标准和标识，对操作工的服装和油面筋的市场定价也设置了统一标准。

除了油面筋，在4月18日开展的全国食品生产加工小作坊监管工作现场会上，来自全国各地的食品生产监管干部还现场参观了富阳的土烧酒、红糖和牛肉等当地特色小作坊，交流各地小作坊监管经验，探讨进一步加强小作坊监管的路径。

“抓好小作坊，就是管好大民生。杭州的小作坊得以旧貌换新颜，与近几年来我局在小作坊治理提升上花的大力气分不开。”杭州市市场监管局有关负责人说，2014年以前，大部分小作坊游离在监管盲区，生产场所条件差，无证无照现象普遍，食品安全风险较高。为此，杭州市围绕“如何设置小作坊准入门槛，哪些食品允许小作坊生产，怎样实施后续监管”等关键问题率先实施小作坊食品品种“负面清单”管理。截至目前，全市取缔不符合条件小作坊715家，改造提升为食品生产企业26家，完成现场整改和申报备案1213家，探索了一条具有杭州特色的小作坊监管之路。

小作坊的启动资金少，因而生产条件通常较为简陋，通常对食品的原料、加工、成品不作区分，甚至与生活区混杂，生产条件极其恶劣。内蒙古巴彦浩特创新服务方式，通过建立工业园区帮助小作坊改善生产条件。工业园本身实行分区，隔离面食、熟食、豆制品等产品生产，其内配备监控室进行作坊生产的统一监管，将小作坊变身透明厨房。并且设立了快检室，通过专业食品快速检验检测设备对园区食品进行快检，保障食品安全。在这种情况下，入驻的小作坊食品生产商也自觉团结起来对设备进行换新升级，以豆腐生产为例，该园区有十一家小作坊合作成立豆制品加工坊，丢弃了原先灰尘遍布的生产设备实现流水线生产，产量、质量均得到提升。

就这样，各地因地制宜，创新服务，疏堵结合、打扶并重，寓监管于服务之中，形成了自已独有的监管特色。内蒙古、江西等10多个省份积极探索食品小作坊园区管理模式，推动地方政府通过财政投入、经济补贴、以奖代补等方式，支持食品小作坊园区建设，改善生产条件和卫生环境，引导小作坊进入园区实现集中生产经营、实行统一管理。安徽、陕西等地探索实施“一票通”“产品随货单”等制度，指导小作坊建立完善食品安全记录制度和追溯机制，有效防范食品安全风险。湖南指导米粉湿面行业规范做好产销对接，加强集中冷链销售标准化门店建设，防范冷链食品安全风险。湖北探索“公司+散户”“集中加工”“股份联合”等模式，帮助小作坊转型升级、做大做强。