中小学生欺凌行为立法规制刍议

谭 笑 珉

(南阳师范学院 期刊部，河南 南阳 473061)

2018年3月31日，四川省内江市资中县铁佛镇一名初中女生被多人殴打凌辱，甚至被逼下跪，相关视频在网络流传，造成了恶劣的社会影响，引起了广泛关注。然而，这起案例只不过是近年来我国时有发生的中小学生欺凌事件的一个缩影。在诸多欺凌现象的背后，折射出的是整个教育环境不良和相关法制及体制机制不健全等深层次问题。因此，从国家层面对各种中小学生的欺凌行为进行立法规制势在必行。

一、我国中小学生欺凌现象及研究现状

“中小学生欺凌是发生在校园(包括中小学校和中等职业学校)内外、学生之间，一方(个体或群体)单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方(个体或群体)身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”[注]引自教育部等十一部门制定的《加强中小学生欺凌综合治理方案》(2017年11月22日)。这种现象在世界各国有着跨文化的普遍性，并且它的存在可谓由来已久。早在20世纪70年代，挪威发生的三名学生被同伴欺凌后自杀的严重事件，引起了该国卑尔根大学心理学系奥尔韦斯(Dan Olweus)教授的高度关注，他随即开始了对于这一现象进行系统的调查研究。20世纪80年代以后，由于中小学生欺凌现象频发，英国、美国、日本和澳大利亚等国也开始日益关注这一领域[1]，有关的调查研究也不断深入。

2000年前后，我国也着手对中小学生欺凌现象开展调查和研究。近20年来的调查研究表明，我国中小学生欺凌行为已经呈现出类型多样且持续多发的特点。根据中国人民大学中国调查与数据中心(NSRC)于2014至2016年间对全国28个区县112所城乡学校的10279名初中学生全程进行的持续追踪调查结果，学生欺凌涵盖了言语欺凌、身体欺凌、社交欺凌、网络欺凌等多种形式。从遭受欺凌的学生比例来看，言语欺凌占比最高，达到了49.6%。从发生的地域来看，农村学校的欺凌发生率要高过城市学校。从性别来看，男生遭受欺凌的比例高于女生，甚至肥胖学生遭受欺凌的比例也明显高过体型正常和偏瘦的学生，更有一些学生曾经同时或先后遭受过多种形式的欺凌[2]。从造成的后果来看，遭受欺凌时年龄越小，对其身心伤害越大，有的受欺凌学生甚至出现了比较严重的心理健康问题及违法行为。

二、我国遏制中小学生欺凌行为的立法现状及其缺陷

目前，我国遏制中小学生欺凌行为的立法，主要散见于《民法总则》《侵权责任法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《刑法》《治安管理处罚法》以及《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》等法律法规和部门规章当中。另外，针对中小学生的欺凌行为，教育部等部门还专门出台了有关的规范性文件。比如，2016年11月，教育部等9个部门联合出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在此基础上，2017年11月，教育部等11个部门又制定颁布了《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称《治理方案》)。

由此不难发现，我国目前遏制中小学生欺凌行为的立法和制度建设具有明显的不足与缺陷。第一，立法太过分散。《民法总则》第2章第2节对于未成年人监护管制方面进行了责任划分；《侵权责任法》第38、39、40条对于无民事行为能力人、限制民事行为能力人在学校、幼儿园、其他教育机构受到人身损害的情况进行了责任规制；《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《刑法》从刑事角度对于未成年人犯罪规定了预防和惩戒措施；《治安管理处罚法》从社会治安管理层面对违反治安管理者进行制裁。这样一来，好像哪一部法律都与遏制中小学生欺凌行为有关，而实际上无论哪一部法律都不是主要针对中小学生欺凌行为的。立法的分散、统一完整的反欺凌专门法的缺失，使得以上法律难以形成合力，其在应对各种中小学生欺凌行为的实施效果自然也就难以保障。第二，规范性文件可操作性不够。前述《指导意见》分“积极有效预防学生欺凌和暴力” “依法依规处置学生欺凌和暴力事件”“切实形成防治学生欺凌和暴力的工作合力”3个部分、共11个方面对遏制中小学生欺凌行为提出了要求，但其内容是宏观性和原则性的。至于《治理方案》，虽然它对何谓学生欺凌做出了明确的界定，并提出了预防欺凌行为的具体举措、规范了欺凌事件处置程序、对不同欺凌情形明确了惩戒措施、建立了长效机制、厘清了职责分工，因而其针对性、操作性明显增强，但与专门的法律相比，仍然是远不够精细的。

三、建立专门遏制中小学生欺凌行为法律制度的必要性和可行性

(一)建立专门遏制中小学生欺凌行为法律制度的必要性

这种必要性主要体现在以下两个方面。一方面，建立专门遏制中小学生欺凌行为的制度是落实党中央国务院要求的具体举措。习近平总书记曾经指出：“要突出抓好政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网络安全等各方面安全工作。”学生安全是社会安全的重要组成部分，国务院对此也是高度重视。李克强总理曾专门做出批示，明确指出：“校园应是最阳光、最安全的地方。校园暴力频发，不仅伤害未成年人身心健康，也冲击社会道德底线。教育部要会同相关方面多措并举，特别是要完善法律法规、加强对学生的法制教育，坚决遏制漠视人的尊严与生命的行为。”刘延东副总理也多次批示要求加强校园欺凌预防和治理，坚决遏制伤害未成年人身心健康的行为[3]。另一方面，建立相关的法律制度是解决防治中小学生欺凌工作现实问题的客观需要。前已述及，我国在遏制中小学生欺凌行为的立法方面太过分散，难以形成有效的合力，而《指导意见》和《实施方案》作为教育部牵头制定的规范性文件，本身的效力就难以和法律相比，再加上多头参与和层层转发，等转发到全国各地、各基层部门的时候，难免会出现“有些单位存在对防治学生欺凌重视程度不够、多方联动防治机制不健全”等问题。要真正解决这一问题，势必要制定一系列专门的遏制中小学生欺凌行为的法律制度进行应对。

(二)制定专门遏制中小学生欺凌行为法律制度的可行性

经过之前的不懈努力，我国在遏制中小学生欺凌行为方面已经有了比较充分的实践，奠定了比较扎实的制度基础。比如，2016年4月，国务院教育督导委员会办公室下发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，全国各地迅即开展了为期9个月的专项治理。2016年11月《指导意见》和2017年11月《治理方案》相继下发后，各地在治理中小学生欺凌行为方面，持续推进，取得了积极的进展，在一定程度上遏制了中小学生欺凌事件频发的势头。2016年12月，国务院教育督导委员会办公室还印发了《中小学(幼儿园)安全工作专项督导暂行办法》，将学生欺凌和暴力行为预防与应对纳入安全专项督导工作。在此过程中，全国各地都积累了一些有益的经验，而这些经验和有关的制度探索，都为将来制定专门遏制中小学生欺凌行为法律制度准备了有利条件。

四、建立专门遏制中小学生欺凌行为法律制度及配套机制的构想

(一)尽快制定专门的《中小学生欺凌行为规制法》

可以说，《治理方案》本身就是近些年来我国在遏制中小学生欺凌行为方面取得的一项重要成果。它的基本框架和内容设计已经具备了作为一部法律的雏形，因此，完全可以以此为基础，来制定专门的《中小学生欺凌行为规制法》，建议尽快将其纳入全国人大常委会的立法规划。当然，在制定这一法律的过程中，要力戒以往立法时常出现的原则性有余而精细化不足的缺陷，注意条文细节的斟酌设计，关键是如何在可操作性上下功夫，确保制度条文落到实处，务求实效。

(二)建立完善的欺凌行为预防和救济机制

1.加强欺凌行为的事前预防

第一，应当在立法中规定将反欺凌专项教育纳入必修课程。从法制宣传、心理健康、自我保护和防御措施等多个方面对学生进行正确引导，形成健康和谐、互助友爱的同学关系，从源头上遏制欺凌隐患。第二，应当着重加强监护人和学校的监护责任。就学校而言，可以要求其建立“视频巡查”机制，以便在欺凌行为发生后，能够在第一时间予以制止和还原事件经过，有助于快速明确责任主体，对受害学生的身心健康予以救济。第三，建立完善的发现报告机制。立法应当规定“各学校及有关部门应当建立健全欺凌事件匿名报告及奖励机制”，以便能够及时发现和解决所发生的欺凌事件。

2.完善欺凌行为的事后救济

第一是主体责任认定。对于轻微的通过网络、言语的侮辱、嘲笑而未造成严重后果，或是当面踢打未造成受害者明显人身损害的欺凌行为，可以认定为伤害后果较轻。在此情况下，应当对欺凌者采取训诫、批评教育等措施，并要求其及时向受害学生赔礼道歉。对于造成受害学生严重心理疾病、轻伤、重伤甚至死亡等严重后果的欺凌行为，应当依法追究欺凌者和家长等监护人的法律责任。第二是对受害者的救济和疏导。可以规定“学校应当设立心理咨询中心等专门机构，配备专业心理咨询教师，以引导、保护学生的心理健康安全”。对于受欺凌学生进行及时的心理疏导，最大限度地减轻因欺凌行为对其心理方面所造成的伤害。

(三)建立健全多元主体协同治理机制

我国应当借鉴国外规制学生欺凌的立法实践，根据我国国情，建立多元主体协同治理的联动机制。第一，各有关部门加强自身责任机制建设，进一步完善细化各有关部门自身的责任机制。同时，应当将家庭纳入多元主体协同治理机制之中，充分发挥家庭教育在遏制欺凌行为方面的重要作用。第二，构建各有关部门之间良好的协同机制。为防止彼此之间协同不到位，甚至欺凌事件发生后相互推诿的情况出现，应该建立严格的因不予协同而引起的失职追责机制。第三，要加强各有关部门之间的信息资源共享，建立政府、学校、家庭三位一体的针对学生欺凌的防范共治机制，切实加强和提高防治学生欺凌行为的能力和水平，以保护学生健康成长。