中国共产党西藏民族区域自治制度确立的历史考察

李荟芹

(西藏民族大学马克思主义学院，陕西 咸阳 712082)

1949年中华人民共和国成立后，民族区域自治制度正式成为我国的一项基本政治制度和基本国策。这一制度不仅确保了少数民族的政治、经济、文化权利，也有效地解决了多民族国家的国家治理难题。通过民族区域自治，少数民族的政治、经济与社会的发展在制度上告别传统，在发展形态和发展逻辑上上升到国家层面，成为国家政治、经济与社会发展的一部分。在民族区域自治条件下，西藏被纳入到整个国家的制度系统、组织系统和治理系统之中，具有自治地位与权利，但却是国家不可分割的一部分。

西藏民族区域自治制度的确立工作，始于1950年昌都地区人民解放委员会成立，完成于1965年自治区人民政府的成立。经过了带统一战线性质的昌都地区人民解放委员会、具地方政权性质的自治区筹委会、行使西藏地方政府职权的自治区筹委会、正式成立的西藏自治区人民政府四个阶段。西藏是国内少数民族自治区建立跨度时间最长、难度最大、情况最复杂的一个地区。在长达15年的民族区域自治制度确立的历史进程中，中国共产党和中央人民政府根据西藏特殊的社会形态，实事求是地将马克思主义中国化的创新理论——民族区域自治理论与西藏的实际情况相结合，并在实践中不断创新和发展，最终实现了民族区域自治制度在西藏的确立。

一、昌都地区人民解放委员会的成立——西藏民族区域自治制度确立的局部尝试

1950年10月25日，昌都解放。中国共产党和中央人民政府经过慎重考虑，在昌都成立了带统一战线性质的临时政府机构——昌都地区人民解放委员会(辖“东三区”：昌都、丁青三十九族、波密)，这是西藏民族区域自治制度确立的开始，也是西藏民族区域自治制度的初步尝试。昌都地区人民解放委员会，是根据民族区域自治的原则建立的，民族区域自治的政策精神在昌都地区解放委员会成立过程中都得到体现。比如，昌都地区人民解放委员会成立大会的口号就是“遵照共同纲领民族政策实现藏族人民区域自治”[1]288。这个临时政府的成立，“标志着金沙江以西的藏族人民在中央人民政府的领导下自治生活的开始。”[2]随后，昌都地区人民解放委员会积极参与西藏民族区域自治制度的确立工作，并成为一支重要政治力量。

中国共产党和中央人民政府在东三区进行了基层政权建设。根据昌都地区人民解放委员会组织条例规定，在基层组织建设上，“因工作需要可在昌都所辖地区内各城市设立分会，在本会的领导下工作。”[1]2961951年10月5日，西藏工委指示，为吸收藏族爱国分子代表人物参加政权工作，各宗也应该成立人民解放委员会，以便打开统一战线的工作局面。在工作中教育团结这些代表人物，推动帮助他们进步，增加发展建设昌都地区各项工作的力量，加速推进昌都地区人民解放事业的发展。各宗人民解放委员会以11—15人为宜。设主任1人，副主任2—4人。昌都地区人民解放委员会派往各宗的代表职权不变，依然指导各宗人民解放委员会工作，各宗人民解放委员会的工作须经驻宗代表的同意后才能开展。为方便工作，驻宗代表应参加各宗人民解放委员会组织，兼任主任或者第一副主任的职务。各宗人民解放委员会成立后，支援分会的工作应该加强。而且“各宗人民解放委员会的人员须是爱国的。政治上开明进步，拥护和平解放西藏协议，支援进军西藏，在群众中有威信的人物。”[1]308

1951年8月，丁青三十九族第一办事处成立，辖丁青10个宗。11月，波密第二办事处成立，辖3个宗。中央指示，“在‘东三区’的政权建设方面，须强调民族形式。例如，在昌都、三十九族地区，应将昌都解放委员会的办事处视作临时的行政机关，其任务之一是在政治上慎重地逐步地改变旧的、与祖国脱离的宗政府，成为新的、爱国的宗政府。在宗以下如原无区一级的政府形式，则暂时不要建立区政府，如有，亦应沿用原有形式。”[3]51953年5月7日，中央在昌都地区人民解放委员会之下设处，第一、第二两个办事处之下设科，使藏族人士从名称上看出人民解放委员会与办事处之间是隶属关系。与此同时，昌都地区各宗人民解放委员会陆续成立。各宗人民解放委员会与地区解放委员会驻宗代表共同行使权力。1954年1月，昌都地区参加各级人民解放委员会的委员共有372人，藏族占90%以上[4]，民族区域自治的特点得到体现。至此，昌都地区形成了人民解放委员会、办事处和各级各宗人民解放委员会共同治理的行政机制。

昌都地区人民解放委员会成立后，一直参与西藏民族区域自治制度确立工作。1956年，昌都地区人民解放委员会形式上归西藏自治区筹委会管辖。1956年7月6日，西藏自治区筹委会第六次会议决定在西藏各地建立各级办事处。响应这一号召，昌都地区人民解放委员会逐步代行基巧(总管)级办事职能。昌都各宗人民解放委员会自然行使了西藏自治区筹委会各宗的权力。9月11—17日，筹委会召开大会，认为驻宗代表已经没有必要了，遂取消[5]。1959年，平息十四世达赖集团发动的武装叛乱后，昌都地区人民解放委员会被解散，西藏开始进入全面民主建政时期。

二、自治区筹委会的成立——西藏民族区域自治制度确立的稳步推进

1951年签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(以下简称“十七条协议”)规定了西藏人民有实行民族区域自治的权利。但当时西藏社会尚不具备实行民族区域自治的社会条件，还不可能直接进行建政，而是在中央人民政府统一领导下，从西藏的实际情况出发，形成了中华人民共和国昌都地区人民解放委员会、西藏地方政府(噶厦)和班禅堪布会议厅委员会三类不同形式的政权并存的局面。也就是说，和平解放之初，西藏存在三个合法的地方政权，还有西藏工委。这就是通常所说的“三面四方”的政治格局。

尽管当时西藏工委内部在和平统一西藏的终极目标上是一致的，但在具体方针、步骤上，在探索过程中难免出现不同认识。这也反映出中国共产党和中央人民政府在西藏建立民族区域自治制度面临的形势很复杂、难度很大。比如:西藏要经过怎样的道路才能实现统一，达赖和班禅的地位和职权到底谁高一点？如果工委在和平统一的方针、步骤和过程中不能达到统一，则会影响中央人民政府解决西藏事宜取得的既有成果和未来进程。经过两年多的讨论，西藏工委内部达成共识。中央明确指出：“个别官员企图建立‘后藏’自治政府的想法是错误的，将来需要成立的机关也是一个包括达赖、班禅、昌都一起的一个统一的西藏政治实体”[3]110。1954年8月2日，中共中央在发给全国各省区的《关于接待达赖、班禅的招待、宣传方针》的指示中指出：“中央的方针是在西藏地区逐步地实现统一的区域自治，在达赖第一、班禅第二，达赖为正、班禅为副的原则下，把达赖、班禅两方面的爱国力量和其他爱国力量团结起来，建立统一的西藏自治区。”[6]77至此，中共中央关于西藏民族区域自治制度的大政方针基本确定。

“十七条协议”的终极目标就是要在西藏进行“政教分离”、实行民族区域自治，使西藏建政工作完全融入中华人民共和国政权建设的轨道之中，继而从政权建设层面彻底解决西藏事宜。因此，西藏工委进藏后，就开始积极筹备在西藏建立高一级的行政机关军政委员会。但是很快中央发现西藏并不具备成立军政委员会的社会条件，因此主动提出“拖一拖”。随后，全国的军政委员会相继撤销，西藏也没了建立军政委员会的必要，因此中共中央决定在西藏成立自治区。实际上，西藏自治区筹备委员在筹备成立西藏自治区的历史进程中，根据党的民族区域自治政策，充分尊重西藏各民族在管理自己内部事务上当家作主的权力。同时结合西藏地方政治、经济、文化、宗教信仰和风俗习惯等方面的特点，努力团结各方面人士，发展生产，注重为将来的自治机关培养民族干部，为成立西藏自治区建政创造了必备的条件。当时的历史条件下，西藏自治区筹备委员会是最适宜于筹备实现民族区域自治的组织形式。

1956年4月22日，西藏自治区筹备委员会成立。西藏地方政权特点是：“一个带有政权性质的筹委会，下面三个政权并存”。这是特殊历史条件下所采取的一种特殊的政权组织形式，特殊在三权并立、两制并存。一方面三个地方政权都有一定的独立性，对暂时统一不起来的事情，仍各行其是，筹委会只做经过协商能统一做的事；另一方面，政教合一的封建农奴专制政权和具有过渡性质的人民民主政权同时运转。旧的专制政权虽然存在，但却走向没落，新的人民民主政权虽然弱小，但却代表着历史发展的方向，显示出强大的生命力。自治区筹委会的成立，使西藏各阶层人民有了一个统一的带政权性质的领导机构，同时也就有了一个固定的协商办事机构。经过协商可以把一切应该办而又可以办的事办下去，各方面在互相信任、互相尊重、互相谅解、互相友爱的原则上，解决历史上悬而未决的事情，在一定程度上，把消除历史上形成的隔阂，把民族团结和西藏内部的团结推进到一个新的阶段。

“在筹委会日常工作中，其所属部门与这‘三个政权’所属部门间通过定期会议、互相通信和访问等形式，按照各自业务性质直接建立并加强互相间的联系，以互通情况，互相学习，交流经验，并在工作中互相配合、互相支持”[7]。就具体的公务办理方面来看，进藏干部要去农牧区工作，除了要拿自治区筹委会的介绍信外，还要拿噶厦的介绍信，才能够去和农牧民接触并开展工作，缺一不可。看上去手续复杂，但是这也表明筹委会这个机构的设置，是中央人民政府权力机关向西藏地方基层逐步深入的开始。

对于筹委会成立的作用，周恩来有比较精辟的论述：“开始一个时期(筹委会)工作不可能太多。已经做起来的，如电站、医院、学校教育,等等，应该好好地审查一下，如果可能做的，就一定要把它做好。这样，藏族群众看见筹委会做了好事，就会对它产生希望，使它成为在西藏希望的中心。”[8]123在周恩来看来，西藏自治区筹委会不但要做事，而且要把该做的事情做好，使筹委会成为西藏人民“希望的中心”。任仁回忆说：“周总理的讲话得到了与会代表的赞成，西藏小组表示，坚决把西藏自治区筹备各项工作办好，尽快建立西藏自治区。”[9]可以说，周恩来在民族工作座谈会上的讲话进一步强调了西藏实行民族区域自治的历史发展方向。

事实上，西藏自治区筹委会的成立，不仅从形式上统一了“三面四方”的政治格局，更重要的是，筹委会自成立起至自治区正式成立9年多的时间里，特别是在平叛、民主改革和稳定发展时期，为筹备正式成立西藏自治区做了大量工作，使西藏人民“实实在在地看出了新旧不同之处，看出新的东西是欣欣向荣的”，从中认识到了“自治区的好处和前途”。正如周恩来所期望的，通过“做事”，自治区筹委会一定程度上唤起了西藏人民对民族自治的向往，对未来的信心，成为西藏“希望的中心”，标志着西藏民族区域自治制度建立工作稳步推进。自治区筹委会作为向人民民主政权的过渡形式来说，它是非常不完备的，但是它与“昌都地区人民解放委员会”比较，是前进了一大步的。

筹委会成立后可分为三个阶段：筹委会机构和筹委会下属各基巧各宗机构的建设阶段(1956年4月22日—1957年9月)。争取上层人士，民主改革准备阶段(1957年9月—1959年3月28日)。筹委会真正成为临时政府阶段(1959年3月28日—1965年9月1日)。1959年3月28日，西藏反动上层发动了全面武装叛乱，国务院下令解散西藏地方政府(噶厦),筹委会行使西藏地方政府职能，筹委会实际上已经成为西藏地区人民民主政权的政治实体了。至1965年,西藏自治区筹备了近10年才成立，一方面说明西藏的民族区域自治制度是在斗争中实现的，另一方面也显示西藏自治区成立是经过充分准备的。

三、民主改革破旧立新——西藏民族区域自治制度确立的实质性飞跃

按照“十七条协议”规定,西藏和平解放以后最初的8年里，西藏地方的政治格局和政权运作方式基本上维持旧制度不变。因而有学者认为中国共产党和中央人民政府对西藏“大部分影响是非正式的、间接的，它们只能触及西藏生活的表层，没有渗入到社会传统的深处。”[10]123但是实际上，在这8年里，中国共产党和中央人民政府既保持了西藏社会的基本稳定，同时又在潜移默化中引导着西藏社会的逐步“量变”。1959年，十四世达赖集团发动的全面叛乱，事实上是西藏反动上层想要维护既得利益，想继续维持政教合一的封建农奴制度与中国共产党和中央人民政府进行的最后一搏，是西藏新生事物量变带给反动农奴主阶级的日积月累的恐慌引发的最后反抗，是新旧事务博弈的必然结果。西藏反动上层全面叛乱爆发后，中央人民政府命令“边平边改”，除旧布新，西藏自治区建政工作有了质的飞跃。

1959年平息西藏上层武装叛乱后，西藏自治区筹委会才开始真正成为西藏的临时政府机构，成为具有政权性质的政治实体。在西藏自治区筹委会成为临时行政机关实体后，中共西藏工委与西藏自治区筹委会之间人员交叉非常严重。虽然有了党政两个机构，但是党政依然不能彻底分开。双方在平叛和民主改革这些重大事件的决策上是相互商议、相互研讨的，具体执行机构是西藏自治区筹委会。同时，解散西藏地方政府(噶厦)后，在西藏军区之下临时设置了军事管制委员会。西藏军区、西藏工委、西藏自治区筹委会看上去是三个不同职能的机构，但是由于西藏特殊的情况，实际上这三个机构主要领导人基本是相同的，遇重大问题并不区分对待。主要原因是中央人民政府在西藏建政的机构还不完整，尚需时间来逐步完善；另一方面，党政军一体化大大提高了决策的迅速性和科学性，有利于在西藏叛乱和民主改革特殊时期集中力量办大事，有利于集中力量解决西藏的政治和社会问题。1965年，西藏自治区正式成立，西藏的党政军才正式分开。

1959年4月20日，国务院发布布告“昌都地区基本上形成了全区性叛乱，昌都地区解委会、各宗解委会的委员大部参加了叛乱，该两级解委会已失去职能，无法维持社会秩序及贯彻执行国家的命令。因此，决定撤销昌都地区人民解放委员会及所属各宗的人民解放委员会。”[6]1441961年4月9日，班禅堪布会议厅委员会呈报了《关于申请结束班禅堪布厅委员会的报告》，29日，西藏自治区筹委会第三十八次常委会批准了这个报告，并上报国务院。7月9日，国务院第111次会议正式批准结束班禅堪布会议厅委员会。至此，班禅堪布会议厅委员会结束历史使命，西藏自治区筹委会接管班禅辖区，标志着西藏“三面四方”政治格局的彻底结束。

随后，自治区筹委会开始积极筹备基层政权的建设。基层政权建设是人民民主专政的基础，中央的政策最终都要通过基层政权贯彻落实。通过自下而上的民主选举，到1960年底，全区建立了区级政权283个、乡级政权1009个，78个县和8个专区(7个专员公署和拉萨市)建立了人民政权[11]515。在建立各级政权的过程中，各地的党团组织也得到迅速发展，一大批藏族和其他少数民族干部成长起来。1960年底，全区基层干部已经达到4470人(均为翻身农奴)。这一年还发展党员692人、团员1967人，建立党支部123个、团支部252个。西藏民主改革后，各级负责的干部主要是委派的，民主程序还不十分完善。为适应形势的发展，进一步建立健全人民民主制度，在条件成熟的地区实行普选，成立经过人民选举产生的政府，就成为一项迫切的任务。“正式建立人民代表大会的乡、县两级人民委员会”，“在乡人民代表大会建立之后，再建立县级人民代表大会。1961年应在全区大部分地区建立起乡、县两级人民代表大会，以便为将来召开自治区的人民代表大会、成立自治区人民委员会积极创造条件。”[12]1961年4月21日，中共中央作出指示：“建立各级人民代表大会制度，成立西藏自治区。”[13]263到1965年7、8月份，全区的乡、县92%的选举工作基本完成，共有1359个乡镇召开了人民代表大会，选出了正副乡长、区长。另有567个乡镇召开了人民代表会议，代行人民代表大会职权，选出了正副乡长、区长。在完成基层选举的基础上，有54个县召开了各界人民代表大会，16个县召开了各界人民代表会议，选举出了正副县长，建立了县人民委员会。

基层政权的建设，极大地推动了自治区人民政府的建设。中国共产党和中央人民政府的路线、方针、政策能否达到预期效果，能否受到群众的支持和拥护，与基层政权建设休戚相关。基层政权直接接近群众，是中国共产党和中央人民政府联系人民群众的桥梁和纽带。通过自下而上的民主选举，加强和巩固了人民民主政权，保证了人民充分行使当家作主的权利，也为正式成立西藏自治区人民政府打下了基础。

在民主改革中，通过广泛的社会动员和宣传，中国共产党党组织及其领导的群众组织发展迅速，许多乡、县、地区，基本上是先建党组织，后建政权。新型的人民民主政权在西藏迅速建立起来，从而使旧西藏很快就与现有的主体社会和国家制度形成全面的连接、贯通。这个过程所具有的实际政治功能和政治意义，不仅仅在于解放民众，使西藏顺利地融入整个国家的建设和发展，更重要的是，新的政权实现并固化了中央人民政府对西藏地方的有效管理。

四、自治区成立——西藏民族区域自治制度的最终确立

西藏和平解放后，中国共产党和中央人民政府在西藏实施的一系列努力和具体措施，最主要的目标就是正式成立西藏自治区、最终确立西藏民族区域自治制度。

1959年开始的西藏民主改革，逐步废除了旧政权和旧政权赖以生存的封建农奴制基础，促使西藏地区实现“政教分离”。1961年5月，民主改革基本完成，西藏进入稳定发展时期。中央政府继续从外交层面清除外国势力对西藏地方的影响，尤其是1962年中印边境自卫反击战取得预期胜利，彻底清除了外国势力在西藏的影响，人民解放军进藏部队进驻中印、中尼、中巴、中不、中缅边境，改变了西藏“有边无防”的历史。同时，中国共产党和中央人民政府在西藏继续推动互助组的建立健全工作，农民个体所有制经济得到充分发展，为西藏自治区的成立奠定了经济基础。另外，中国共产党和中央人民政府在摧毁西藏旧的政教合一制度的同时，开始全面推进民族区域自治制度建政工作。

1959年11月13日，在西藏民主改革中，中共西藏工委请示中共中央：“为了使人民民主制度更加完备，拟在全区民主改革完成之后，即有领导的经过普选，自下而上地成立县区(乡)各级人民委员会。在1961年如果全区有条件召开代表大会时，则成立西藏自治区人民委员会，如果普选条件尚不具备时，则可召开代表会议，争取1961年内正式成立自治区人民政府。”[14]343中央政府表示同意。1961年7月23日，中共西藏工委再次上报中央政府：“把成立自治区的时间安排在1963年夏季较为适宜。这不仅有利于集中力量把民主改革搞彻底，同时，也可以更细致地、充分地做好普选准备工作。”[15]2928月17日，中央政府批示：“西藏自治区成立的时间，可以暂定在1963年夏季。现在应该积极进行准备工作，具体成立时间，到明年夏季再考虑确定。[15]91”1963年5月21日，中共西藏工委继续请示中央政府推迟西藏自治区成立时间：“最近召开了西藏自治区选举委员会第三次全体委员会议，着重讨论了普选工作的进度和存在的问题。截至2月底已完成乡选占32.5%，正在进行乡选和召开乡人民代表会议占12.3%，以上两项合计为44.8%。县选只搞了三个试点。从质量方面看，存在的问题也很多。如果在今年八九月份正式成立自治区，要完成乡、县普选的任务，距今只有三四个月，当前又是农忙季节，一定会发生赶时间、赶任务的情况，不能保证质量。另外，成立自治区时，物资和技术性的准备工作，由于时间短，也有一定的困难。建议今年不成立西藏自治区，推迟到明年秋季成立。”[15]149—150不过，中共西藏工委很快发现，“左”倾错误的发展在西藏造成不良影响，成立自治区仍有困难，尚需要再“拖一拖”。

直到1965年3月，中共西藏工委认为：“目前西藏是一片大好的革命形势，成立自治区的条件已经具备，今年成立对外对内政治影响均好，我们认为是适宜的。时间最好放在9月上半月，因为那时农业生产已基本收获完了，气候也比较温和。”[15]1551965年7月27日，中央政府同意中共西藏工委关于9月1日召开自治区人民代表大会成立西藏自治区的意见。8月25日，第三届全国人大常务委员会第十五次会议决议，批准国务院提出的议案，成立西藏自治区[6]226。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨劳动人民文化宫召开。9月9日，西藏自治区第一届人民代表大会通过一系列决议后胜利闭幕，宣告了西藏自治区的成立。这里需要特别说明：9月9日是西藏自治区人民政府成立的日子，因此，很长一段时间内西藏自治区成立的纪念日就是9月9日。直到1976年9月9日，毛泽东主席逝世，西藏自治区成立的纪念日遂改为9月1日。1965年9月1日，中共西藏工作委员会改为中共西藏自治区委员会，各分工委也相应改为地委。1日至9日期间，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议选举产生了西藏自治区人民委员会(人民政府)，直接受中央人民政府统一领导的西藏自治区终于正式成立，标志着中国共产党在西藏民族区域自治制度建政工作基本完成。阿沛·阿旺晋美对此作了精炼的总结：“从我1951年9月中旬带着协议正式文本回到拉萨，向第十四世达赖喇嘛和西藏地方政府汇报谈判及签订协议过程算起，到1965年9月西藏自治区正式成立，整整14年。从横向去看，即同其他自治区成立过程相比，的确是一个漫长的道路。但是从纵向去看，即从西藏自身的社会发展变化来说，14年实现了跨越式发展，即跨越了封建社会和资本主义社会两个社会发展阶段，从带有一定奴隶制社会特点的封建农奴制社会直接进入了人民民主的社会主义阶段，不仅是快，而且简直是创造了人类社会发展史上的一大奇迹。”[16]

五、结语

和平解放之初，西藏呈现“三面四方”政治格局。如何确立民族区域自治制度成为和平解放后西藏面临的一大问题。1954年8月2日，中共中央发文明示建立统一的西藏自治区，至此，中共中央在西藏进行民族区域自治政权建设的理论和政策完全确立。1956年西藏自治区筹委会成立，西藏政治格局上是带有地方政权性质的自治区筹委会，下是三个地方政权仍然同时并存，这种特殊局面，反映了西藏革命进程的曲折性和复杂性。自治区筹委会从形式上统一了“三面”，但并未改变两种性质完全不同的政权同时并存的局面。1959年，新旧制度之间的矛盾全面爆发，西藏反动上层叛逃。随后西藏实行民主改革，彻底废除了旧政权，摧毁了封建农奴制赖以存在的经济基础，百万农奴翻身解放，民族区域自治制度确立工作进入实质性发展阶段。1965年，自治区人民委员会成立，标志着西藏民族区域自治制度最终确立。西藏建政工作是中国共产党把马克思主义民族理论与中国实际相结合，在解决国内民族问题实践过程中最复杂、最艰难、时间最长的自治区建政工作，也是一个伟大创举。它的成功实现，再次证明了民族区域自治制度的正确性。