原则与例外：电子文件归档的单套制与双套制选择*

苏焕宁

(中山大学资讯管理学院/大数据研究院 广州 510006)

0 引言

“文件归档”作为档案管理的起点环节，对于每个档案工作者而言都不陌生。但面对信息时代的冲击，归档却似乎一直都面临着“电子”的困扰。一方面，传统归档方式无法很好地应对电子时代的冲击；另一方面，在电子文件所独有的归档方法还未完全成熟的情况下，档案工作者依赖纸质载体解决电子问题，对同一份文件，采取电子和纸质两种形式鉴定、整理、归档、保存，即双套制。[1]虽然在实际工作中，电子档案管理与传统档案管理的本意相通，但“电子”的身份要求档案管理应当将电子档案与纸质档案相区分。在文件归档环节，这种区别则体现为电子化归档，即单套制，并且这种单一的版本形式应当贯穿档案管理的各个阶段。在当下需要明确的是，电子文件归档从双套制到单套制的过渡在实际工作中有诸多表现形式，如何做出正确的选择是电子环境下档案工作必须面对与解决的重要问题，这不仅需要顺应社会发展的总体趋势，也需要遵从过渡阶段前端业务的客观实际。

1 电子文件归档的要义与单套制选择

近年来，关于电子文件归档的单套制与双套制选择始终存在争议。归档方式的选择应当与时代发展的背景及管理原则等客观因素紧密结合。从时代背景来看，电子文件本身存在于无纸化的电子环境之中，其一切管理活动都需要在电子的环境中展开；从管理原则来看，维护档案原始记录性是档案管理必须坚守的原则，也是选择文件归档方式时所需遵奉的定律。因此，把握这一精髓，还原“电子”背后所掩盖的管理原则，是打开电子文件归档之门的钥匙，是应对档案工作中“电子”危机的法宝。而要透过“电子”的现象，把握“归档”的本质，需要从两方面领悟归档的要义。

1.1 明确电子文件归档的对象

一直以来，主张实行双套制归档的常见理由是：双套制一方面可以利用相对稳定的纸质载体来保障电子档案的安全，另一方面又可以发挥电子信息内容便于检索利用及资源开发的优势。在电子文件产生之初，两种载体优势互补使双套制成为必然选择但却只是一种权宜之计。随着信息社会的发展与进步，人们对电子文件愈加依赖，越来越多的人意识到计算机不再只是一个辅助工具，而是人们生活、工作中不可或缺的一部分。在此情况下，应当围绕管理对象本身来思考电子文件应有的、正确的归档方式。

从前端文件管理来看，在文件参与业务办理、流转的过程中，都以电子化的方式进行，电子文件须以代码形式记录于一定载体，并依赖计算机系统存取，在通信网络上传输。[2]因此，如果在文件流转过程中出现了脱离计算机系统独立存在的纸质文件，则不应纳入电子文件管理的范畴。

而对于后端档案管理而言，其最重要的职责是维护归档文件的原始状态。由于前端业务系统产生的是电子形式的文件，因此后端档案管理系统的管理对象只能是电子形式的档案，才能最大程度地维护归档文件的原始性。

再从角色定位的角度来分析电子文件的归档。归档作为文件管理与档案管理的分界线，起着承上启下的重要作用。只有保证前后两端的管理对象形式相同，实现无缝连接，“归档”这一顺承转接的角色才算顺利完成。归档作为连接文件管理与档案管理的桥梁，所拥有的只是继承性与延续性，而非创造性。电子文件归档环节不应当无中生有地形成电子文件本身之外的纸质文件，以免造成后端档案管理的混乱。

总之，无论是前端文件管理还是后端档案管理，其管理的对象都是电子形式的，电子文件从生成到销毁或永久保存的整个生命周期中，都只以电子的形式存在，这就是单套制的真谛所在。在电子环境下的归档作为一个重要的过渡环节，只能直接以电子形式归档电子文件，才能一脉相承地实现电子文件到电子档案的过渡。整个管理流程都无需横生纸质版的枝节，因此，电子文件归档应选择电子形式的单套制模式。

1.2 维护归档电子文件的原始状态

原始记录性是档案的本质属性，它决定了档案价值之所在，因此，任何档案管理活动都不能损害档案的原始记录性。归档作为档案管理工作的逻辑起点，是档案管理接力中关键的第一棒，肩负着维护档案原始记录性的首要责任。尽管由于电子档案的信息内容与特定的物理载体具有可分离的特征，导致人们对电子档案原始性问题的探讨存在着一些争议，但不可否认的是，档案越接近其形成时的原始状态，则越能保证其原始性。从历史视域的角度来看，无论是内容还是载体都保持着其原始存在的状态并远离人为的干扰才是档案管理应该严格遵守的法则与宗旨。[3]因此，电子文件归档就应该以最小干预为原则，同时从内容与形式两方面进行把关，采取最能维护归档电子文件原始状态的单套制模式。

自1946年第一台计算机诞生以来，经历了73年的应用与发展，计算机已成为人类社会发展中不可或缺的一部分。在此背景下，电子业务系统中所产生的电子文件将成为业务活动的唯一的、真实的原始记录，电子形式才是电子文件和电子档案的原始状态。从这个意义上讲，双套制之下形成的纸质文件只是原始电子文件的一个不完整“复制”，并不具备原始记录性，因此所谓的借用纸质载体进行电子档案的“长久保存”也就失去了档案管理的本义。

常识告诉我们，完整意义上的档案是由一定载体和信息内容所构成的，单纯的内容输出不能维护档案的完整性，归档文件载体的转换与变更必然会影响档案的原始性，双套制在事实上忽略了载体转换与变更对档案本质属性的影响。综合上述观点，单套制是电子文件归档的不二之选，电子文件归档唯有将单套制视为原则性的归档模式，才能最大程度地维护档案的原始记录性。

2 电子文件归档的双套制选择及其困境

尽管随着电子文件的普及，对单套制的呼声日益高涨，但在实际工作中，电子文件的归档仍普遍采用双套制。在数字转型的发展框架下，双套制的强制实施已无法适应社会发展的无纸化趋势，给实际工作造成的一定困扰有待明确。

2.1 双套制的强制性选择

我国电子文件归档双套制的全面推行主要缘于对政策规范及标准的遵从。2002年颁布的国家标准《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894-2002）明确规定“具有永久保存价值的文本或图形形式的电子文件，如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件的电子版本、纸质版本或缩微品”。至此，我国拉开了电子文件归档的双套制序幕。此外，国家档案局2003年印发的《电子公文归档管理暂行办法》第七条规定“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”。中共中央办公厅、国务院办公厅2009年印发的《电子文件管理暂行办法》第十六条规定“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档”。此后，我国电子文件归档按规定一直长期、大规模地采取双套制模式。虽然2016年颁布的国家标准《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016）取代了2002年的版本，取消了对双套制的强制性要求，并且2018年12月24日，国家档案局以第14号令发布《关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》，将第七修改为：“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”。但相比之下，原来的有关规定带有“必须”的字眼，显然将双套制列为强制性规范，修改后的规定则用的是“可以”的字眼，表明单套制属于任意性规范。这种改变未使“单套制”完全取代“双套制”，也没有规定要推行强制“单套制”，其逻辑关系是：“符合国家有关规定要求的电子文件”的归档既可以单套制也可以双套制；不“符合国家有关规定要求的电子文件”的归档仍然适用双套制。由此来看，双套制的可选择性依然大于单套制，因为在同等条件下，选择双套制必然可行，而选择单套制则不完全可行，这在某种程度上依然会引导人们倾向选择双套制。

2.2 双套制的困境

面对席卷全球的信息化潮流，不少国家大力实施数字战略，积极推动政府及社会的无纸化转型。在政策标准的规范与引导下，近年来，一些国家已经逐渐实现了档案的无纸化收藏与管理，这为我国电子档案管理提供参考借鉴的同时，也与目前的双套制形成鲜明对比。并且，在我国业务环境日益趋向无纸的情况下，以纸质拷贝为重点的双套制已成为一种负担，其强制推行面临着多重阻碍。

2.2.1 国外数字转型的冲击

早在2011年，美国就发布总统备忘录“政府档案管理”（Presidential Memorandum—Managing Government Records）确立了无纸化的发展目标，要求发布档案管理指令，明确“在可行的情况下从纸质档案管理过渡到电子档案管理”。[4]随后，美国国家档案馆与档案管理署（National Archives and Records Administration，下称NARA）于2012年8月与行政管理与预算局（Office of Management and Budget, 下称OMB）以备忘录形式联合颁布了“政府档案管理指令”（Managing Government Records Directive, M-12-18），积极推进档案管理顺应无纸化潮流。该指令要求：“到2019年，联邦机构将以电子形式管理所有永久性电子档案”；“到2016年，联邦机构将以电子形式管理永久及临时性电子邮件”。[5]为持续跟进数字化转型目标，近日，NARA再次与OMB发布备忘录“电子档案转型”（Transition to Electronic Records，M-19-21），该备忘录除了重申2019年永久电子档案的无纸化管理目标以外，还规定到2022年，联邦机构对所有永久档案实行完全的电子化管理，并最终以电子形式向国家档案馆移交，而无论档案形成时为何种形式。同时，联邦机构也应以电子形式存储、管理所有临时档案，并要求国家档案馆对一系列政策规定及标准进行修订，以支持引导联邦机构档案管理的全面数字化转型。[6]

同样的，加拿大国家档案馆加拿大国家图书档案馆（Library and Archives Canada, 下称LAC）也从后端出发，对政府机构的档案移交作出 “数字化2017”（Digital by 2017）规定，具体有关内容包含4条。第一，2017年4月1日之后形成的原生型电子档案将只以数字化形式移交至LAC。第二，在机构中数字化后的档案只以数字化形式移交档案馆。第三，LAC将继续接收2017年4月1日前形成的纸质和非电子档案，2017年4月1日后所形成的纸质及非电子档案如果仍是被机构使用的官方记录也将被继续接收。第四，在特殊情况下，特定的非电子档案如签署的条约和地图等，即使经过数字化，也应将原始纸质件移交档案馆。[7]

澳大利亚的数字转型政策为大家所熟知，其于2011年7月发布“数字转型政策”（The Government’s Digital Transition Policy），要求2015年后以电子形式生成的文件，在有条件的情况下，将只以电子形式移交至国家档案馆。随后又在2015年10月颁布了“数字连续性政策2020”（Digital Continuity 2020 Policy），作为“数字转型政策”的补充，对电子档案的电子化管理提出了进一步的要求。[8][9]

英国于2009年6月颁布了“数字英国”（Digital Britain），从多领域全方位推进社会信息化发展。同年8月又发布“数字英国实施计划”(Digital Britain implementation plan)，旨在落实数字化目标的具体实施。在政务服务方面，2012年所颁布的“政府数字战略”（Government digital strategy）默认“数字化政府”，即把数字化作为政府提供公共服务的默认选择方式。[10]2017年3月1日颁布的“英国数字战略2017”（UK Digital Strategy 2017），制定了七个“世界之最”级的信息化战略目标，包括数字化基础设施、公民信息技能、数字产业基地、数据开放及政府公信力、互联网政务服务等。在社会的数字化发展目标之下，电子文件必然成为主流记录，而电子档案被视为提升政府效率、降低行政成本的主要工具，其管理也受到了很大重视。2017年，英国国家档案馆（The National Archives）提出“数字连续性管理”（Managing Digital Continuity），从信息与档案管理视角推动社会数字转型，并制定了有关风险管理、责任明晰、技术工具等系列配套性指南。[11]考虑到在无纸化进程中的过渡时期，档案管理系统尚未全面普及与完善，英国国家档案馆推出了指南“非电子档案管理系统环境中的电子档案管理”（Managing digital records without an electronic record management system）。该指南强调即使在非专业档案管理系统环境下，电子档案的某些特征也必须予以考虑，并且需要从归档捕获开始保障档案的的完整性与可用性。因此该指南主要结合已有的归档管理方式，指导如何通过离线物理归档的方式，如硬盘或CD-ROM等来保存、管理电子档案。[12]

上述几个国家都从国家战略的层面积极推进社会的无纸进程，并出台一系列政策规范加速数字化转型。美国、加拿大、澳大利亚通过限定电子化移交与接收的时间节点倒逼前端业务机构应对数字风险，完善电子档案管理。具体来看，美国以保障永久档案的电子化管理为重点，这与我国单套制归档试点始终避开永久档案的现状形成对比，其中所折射出的思维与观念的差异也是研究电子文件归档所需关注的问题。加拿大与英国在制定有关政策要求时均考虑到过渡时期电子档案与纸质档案并存的情况，但与我国所不同的是，他们并未要求对电子文件做纸质拷贝。加拿大虽然设立了电子化移交的时间节点以鼓励推动档案管理的全面电子化，但同时也尊重前端文件形成的客观情况，依然接收特定情况下的纸质档案。英国的实践具有前端业务工作驱动后端档案管理的特征，因而电子档案管理也尊重前端系统的建设情况与信息化水平等客观实际，但即使在无专业化档案管理系统的情况下，也鼓励以离线的方式对电子档案进行电子化管理，这种直接以电子化方式应对问题而非依赖纸质拷贝寻求答案的思路值得提倡。

在先进国家纷纷推行数字转型与无纸化目标的背景下，我国仍坚持用纸质文件代替电子文件来实现档案的永久保存显然是一种反向思维和行事的方式。况且近年来我国也提出了“数字中国”的口号与规划，并从多个方面入手积极打造“数字政府”。在此情况下，后端档案管理对纸质的依赖与前端实现数字化发展目标也不相协调。

2.2.2 强制双套制的弊端

面对业务系统的电子化趋势与国外的单套制管理进程的巨大冲击，我们所奉行的双套制逐渐暴露出种种弊端。

第一，资源重复浪费，降低管理效率。在电子业务系统中，采用无纸化办公，不仅可以节省用纸量，还能提高行政效率并带来很多利益，如协同管理，优化流程，减少开支等。[13]然而进入档案管理阶段，双套制则人为地削弱了无纸化优势。一方面，纸质档案的管理增添了成本，这对于以高效为目标的无纸化办公而言，显然是一种阻碍与倒退。另一方面，面对档案的信息化管理和利用需求，不少档案管理部门又由于缺乏对原生电子档案的管理与开发，而不得不对双套制中的纸质档案进行扫描，这样的重复性劳动不应提倡。

第二，过度依赖纸质载体，阻碍无纸化发展。双套制意味着始终有两套档案，对于任何一套而言，另一套都是“备份”，人们或多或少都会对备份存在依赖心理。前端业务人员未能完全考虑后端档案管理的需求，认为纸质文件可以对电子文件进行复制，因此在文件管理阶段不够谨慎，可能会造成电子文件元数据的缺失，导致归档电子文件信息不完整、要素不齐全、真实性受损等问题。后端档案管理人员则始终依赖于纸质文件的长久保存，从而相对忽略了对电子档案的定期检查、更新、备份与迁移等管理。正因为人们把双套制当作电子档案管理的保险药，才导致思想上忽略了电子文件成为主流记录方式的发展趋势和内在要求。因此，双套制在事实上不仅不能很好地发挥弥补电子档案管理不足的作用，反而会阻碍电子文件和电子档案管理的发展进程。

第三，信息无法呈现，损害档案完整性。业务信息系统的开发与普及，使电子文件的数量越来越多，且出现了多种无法在纸质文件上展现的信息形式。例如三维立体图像、大批量表单数据、巨幅图表等，纸质载体根本无法同等记载或同等展现。在社会信息化进程中，这种只能以数字形态生存的文件的种类及数量会越来越多，其复杂程度也会日益增加。在此情况下，运用双套制进行备份管理自然不可行，即使实现了对电子文件的“硬拷贝”，也是一份无法记录原始状况、无法展现实际效果的不完整的文件，不应当视为档案来保存。

事实上，现实生活中的商务、金融、通信等领域正在努力实现电子文件的单一化管理，如自2016年1月1日起施行的新《会计档案管理办法》第八条和第九条规定，“在满足一定条件时单位内部生成和外部接收的电子会计资料可仅以电子形式归档保存”。在这些信息技术运用广泛的领域里，每天所生成的数据、图表、文件数量庞大，不可能也不必要全部复制成纸质文件，况且其中的很多数据、信息无法在纸质载体上完全呈现。实践证明，人们这种大胆尝试接受电子文件原始状态的做法，并未因为电子文件的“真实性”问题而造成巨大损失，也并未出现严重的数据损坏或丢失，并且随着现代信息技术的发展和进步，电子文件的真实性、完整性、可靠性和长期可读性将得到进一步的保障。在这种情况下，仍以双套制的归档方式来面对业务系统的电子化运行，是一种多余，我们更不应强制性地将其作为原则性的方式来遵从。但不可回避的是，在社会迈向无纸化的进程中，电子文件与纸质文件虽消长互动却长期共存。[14]此时，参与业务流转的纸质文件同样也是业务活动的原始记录，在注重电子文件归档的同时不应抛弃对这类纸质文件的归档保存。这样的“双套”文件归档是必要的，但这种情形下的“双套”文件归档应被视为单套制原则下的补充形式与例外选择。

2.2.3 电子文件归档的单套制原则与双套制例外

综前所述，单套制毫无疑问是电子文件归档的正确选择，但确立与强调单套制原则并不代表否定双套制作为例外存在的必要性。在过渡时期一味强调完全或即刻实现电子文件的单套制归档既不理智也不现实。认识单套制趋势之必然的同时，尊重原始状态进行文件归档管理，并结合实际情况，分析电子文件归档的具体问题以提出应对策略，才是顺应时代发展潮流的明智之举。总的来说，双套制作为例外，是否有其存在的必要性与合理性，关键要看两种形式的文件是否完全相同，能否相互取代。换句话说，双套制是否有必要存在，取决于电子文件是否能完全有效地记录业务活动。

若电子文件在业务活动的每个阶段即全过程中都有效，则必须坚持单套制的原则，摒弃双套制。因为如果电子文件全程有效，那么业务流程的每个环节都不再需要用纸质文件来记录，此时，电子文件就是业务活动全流程的唯一原始记录，那么将电子文件打印为纸质件与电子文件一并归档的双套制做法就是毫无意义的。因此，该情况下的归档就必须以电子形式单套制为原则，并杜绝纸质文件的形成与归档。同理，使纸质文件与本可单独完整记录业务活动的电子文件一同参与业务流转即传统意义上的双轨制做法也是不可取的。

随着电子档案相关技术的日趋成熟，其对软硬件系统的依赖将逐步减少，自说明能力会逐步增强，其真实可靠、长久保存的能力也将逐渐增强。[15]在此背景下，业务活动当大胆地向电子化迈进，只需在必要时才辅以纸质文件的帮助，切不可使二者并驾齐驱，甚至本末倒置地注重纸质文件而忽略电子文件。上述两种情况下纸质件的存在是完全不必要的，应绝对避免这种硬拷贝式的双套制归档模式。

但在过渡时期，由于一些特殊原因，电子文件记录业务活动并不是各阶段、全流程都有效的，电子文件无法记录的环节，须用纸质文件补充。又由于两种不同载体的文件都参与了业务流转，都是业务活动的原始记录，且二者不能相互替代，因此，只有保证两种载体文件的同时归档，才能维护业务活动记录的原始性与完整性。可以说，这样的双套制不再是对同一份文件的两种版本的共同归档保存,而是对同一份文件的两个不同部分的归档保存，[16]可视为单套制原则之下被允许的例外。例如，在领导审批环节，一些领导只习惯于纸质文件，文件形成部门会根据实际情况及要求在该环节制作一份与电子文件相对应的纸质版本供领导批示之用，而其余环节均在电子系统中完成。又如，由于业务系统中的有些电子文件因没有电子签章而不具有法律效力，必须在最后环节打印成纸质件盖章生效。再如一些单位未完全实现办公自动化，只能对不同载体的文件进行交替处理，当文件流入无办公自动化系统的环节时，则只能用纸质文件进行处理，而文件转入其他环节，则可用电子文件进行处理。

上述所列举的做法代表了在业务系统运转的某一个或某几个环节中，遇到特殊情况须用纸质文件替代处理，并将二者一齐归档的情况。但此时的双套制已不再是对电子文件进行硬拷贝，而是为充分尊重前端文件形成的客观情况与原始状态所采取的应对方式。需要说明的是，只有在电子文件记录无效的环节中才需生成纸质版本，即对不同载体文件的办理必须是无交叉无重复的，其余电子文件可处理环节中的纸质文件的形成和运转都应被阻止。此外，还需特别强调，对于例外情况中所形成的纸质档案而言，其载体本身也包含许多原始信息，将会是未来的人们对人类无纸化进程研究的一种原始记录，因此不应当只以一份扫描件进行替代归档。

3 结语

总而言之，文件形成部门生成何种形式的文件，档案部门就应以何种形式进行文件的归档管理，以尊重文件原始形态来保障档案的原始记录性。计算机和网络的广泛应用，信息化战略的全面实施，使电子文件越来越多地成为文件生成的最初形态，[17]即使如此，纸质形式的文件也不可能凭空消失。因此，在电子环境下的文件归档应当遵从单套制原则，而在转型时期所形成的纸质文件只能视为对电子文件的一种必要补充，是原则之下的例外，切不可以将例外的双套制当作常态。从总体趋势来看，电子文件将逐步取代纸质文件，归档工作的重点也应顺应这种趋势向电子文件倾斜，为电子文件单轨制管理的完全实现做足准备，积累经验，奠定基础，积极推进单套制转型，争取早日实现无纸化档案管理的目标。

可喜的是，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》、《国家电子文件管理十三五规划》都明确提出在有条件的部门开展电子档案单套制、单轨制管理试点；国家标准《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）已取消了双套制的相关要求，并提出采用在线归档为主、离线归档为辅的单套制电子文件归档方式。同时，国家档案局也在2018年12月对《电子公文归档管理暂行办法》进行了修改。可以预见，电子文件归档的单套制原则将越来越多地体现在政策法规和标准当中并在实际工作中逐渐地得到全方位、多领域的贯彻落实，我们拭目以待。