中国“绿卡”的资格待遇问题：以本国公民社会权利演进为视角的分析

张展新

（中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100028）

加快“绿卡”改革是新形势下落实人才强国战略的重要举措。2004年，中央政府有关部门颁布了《外国人永久居留审批管理办法》，我国的“绿卡”制度正式实施。这一制度在服务国家人才战略方面发挥了重要作用，但也存在着申请条件不尽合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题。中国的永久居留证曾一度被称为“最难拿到的绿卡”。因此，必须大大加快改革的步伐。2015年9月，中央全面改革领导小组审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（以下简称《意见》）。这是构建更为科学合理、开放务实的外国人永久居留服务管理工作格局的指导性文件。2016年2月，《意见》正式实施。2017年4月，公安部发布《外国人永久居留证件便利化改革方案》，标志着外国人永久居留制度改革进入实际操作阶段。在北京、上海、广州等急需国际人才的特大都市，地方性的改革试验逐步展开。在2016年一年里，公安部共批准1576名外国人在华永久居留，［1］“绿卡”发放的数量大大超过2004年以来的年平均水平。

在“绿卡”改革提速的背景下，相关学术和政策研究也在升温。引进海外人才或技术移民立法研究从完善出入境管理、推进外国人永久居留和归化等角度进行了探讨，［2］一些学者做了“绿卡”制度的国际比较，［3］而中国“绿卡”制度建设的研究则聚焦理顺管理体制、推进积分制和劳动力市场测试、实行华裔倾斜性移民政策等方面。［4］关于“绿卡”持有人的权利待遇，有学者在讨论永久居留外国人的“移民融合”问题时有所涉及，［5］也有学者对地方改革跟踪报告给予了一些关注，［6］但目前仍缺乏专题研究。

本文以国内公民社会权利演进为视角，探讨中国“绿卡”改革面临的永久居留资格待遇的界定及相关问题。本文首先考察永久居留资格待遇的内容，并将其与公民权利的研究相联系；其次，梳理中国的公民社会权利发展历程，重点分析地方户籍身份问题；再次，基于“绿卡”改革与国内相关改革的平衡与协调立场，讨论“绿卡”资格待遇改革不同方案的可行性；最后，进行总结与思考。

一、永久居留资格待遇与公民权利

（一）公民资格理论与国际移民研究

移民融合制度是一国政府跨国移民管理的重要内容，而赋予和保障移民权益是移民融合的必要条件。这类赋予和保障规则的确定与实施涉及跨国移民与目的地国公民的相对地位和利益关系，考验目的地国政府和国民的吸纳与包容，对于移民政策和管理是否成功至关重要。为理解移民权益的界定问题，需要引入公民权利概念。为此，本文首先简略回顾公民资格理论及相关的国际移民研究。

公民资格理论的起源和发展立足于18世纪以来西方工业化国家的经济与社会变革。基于对近现代英国社会的历史分析，社会学家马歇尔（T. H. Marshal）做了关于公民权演进的开创性研究。［7］在这一研究中，公民资格被定义为一种社会共同体所有成员都享有的地位，这一地位赋予了成员平等的权利和义务。马歇尔把公民资格权利划分为包括人身自由、经济自由等个人必需的民事权利，直接参与民主政治活动的政治权利和享受基本福利和保障的社会权利。马歇尔主要关注20世纪福利国家体制下的社会权利，认为包容性社会权利的发展改变了整个社会的不平等模式，有助于减小阶级差别。马歇尔的学说对西方学术界产生了很大影响，引发了20世纪后期的公民资格研究浪潮。本文主要关注公民的社会权利。

国际移民研究对马歇尔公民权学说提出了挑战。［8］首先，进入一国的移民不能直接取得公民资格，而是必须事先满足一系列条件和要求；再者，即使获得了公民资格，移民也可能受到该国主流文化的挤压。因此，对于跨国移民来说，公民资格并不是一组权利，而是一种歧视和排斥机制：没有获得国籍的移民不能享受到完全的公民资格和待遇，而已经归化的移民也面临着文化融入的问题。永久居留权的获得者属于前一情形。合法永久居留者的地位好于其他未归化移民，因为他们不仅获得了出入境便利和永久居住资格，在工作、生活等领域也得到了与目的地国公民相同或接近的权利，或者说准公民权待遇。国际经验显示，以为技术、投资移民提供安居服务为准则，各国的“绿卡”持有人在目的地国享有公民大部分民事权利和社会权利。

（二）我国永久居留资格待遇的界定问题

中国中央政府规定的外国人永久居留资格待遇与国际上通行的“绿卡”资格待遇大致相同。《意见》第五条规定，外国人永久居留制度的“资格待遇”主要包括两类：一是永久居留证是外国人在中国境内居留的身份证件功能。持证外国人可以在中国境内居留，办理各类个人事务，还可以凭本人护照和永久居留证出入中国国境。二是持证外国人在工作生活领域，包括工作许可、职业资格、购房、出行等事项上享有“与中国公民同等待遇”，即所谓的国民待遇。在前一类资格中，无限制出入境许可与国内居民没有直接的关系，其他便利大体上相当于这类事项上的公民民事权利；后一类资格待遇主要涉及工作与生活，类似于公民的民事权利或社会权利。从《意见》的文字条款来看，除了出入境许可这个特例外，外国人在中国永久居留的资格待遇也是一组准公民权。

从准公民权或国民待遇的意义上说，中国“绿卡”的资格待遇界定似乎并不是一个难题。只要明确了国内公民社会权利这个参照系，确定永久居留外国人的哪些资格待遇与本国公民同等、哪些不同等，就可以制定“绿卡”资格待遇的法律条款或政策规则，剩下的只是实施或操作了。但关键问题是，在中国，目前并没有一套完整清晰的公民社会权利体系。对于中国劳动者和居民而言，工作和生活领域的某些权利或待遇并不是以公民资格或身份为基础的，“地方户籍身份”依然发挥着一定的支配作用。

二、改革开放以来公民社会权利的演进

（一）改革开放前和改革开放初期的公民社会权利

改革开放以前，中国劳动者权益和居民权益不是基于普遍性的公民资格，而是由城乡户籍身份和城市就业身份确定的。农民与市民的户籍身份和权利地位不同，城市人口单独享有相对优厚的城市就业、收入、福利等由国家分配和保障的机会和待遇。这样，城乡不平等被固化和强化，有学者认为，农民成为一个“低级种姓”阶级。［9］在城市内部，也有就业身份差异，例如，国有单位职工和集体企业职工的区分，前者的工资收入和福利待遇都明显高于后者。但是，与巨大的城乡户籍身份差别相比，城市内部就业身份差异要小得多。1978年以后的一段时期里，基于户籍身份的城乡不平等还在延续，进城农民工要在流入地“争取城市公民权”。［10］1994年，我国颁布了基于公民劳动权的《劳动法》，该法律明文规定，其适用对象是所有与用人单位发生劳动关系的劳动者。但是，在同年的晚些时候，劳动部发布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对流动农民工做了不同于《劳动法》的身份界定，对他们在城市就业做了许多限制。这依然体现着鲜明的城乡户籍身份分割。

（二）2000年以来公民社会权利的进展与不足

在2000年开始的第一个十年，以弱化城乡户籍身份为重要标志，中国公民社会权利建设取得重大进展。2008年起实施《劳动合同法》是城乡平等就业改革的一个关键步骤。通过贯彻该法律，农民工群体成为劳动合同制度的覆盖对象之一，过去的农村户口和城市户口对应两种就业身份的分割与歧视的现象成为历史。2010年10月颁布的《社会保险法》是提升进城农民工社会保险权利、实现跨城乡身份包容的里程碑。该法律明确规定，“进城务工的农村居民”依照该法参加社会保险。在计划经济时代和改革初期，农村劳动者无缘城市就业单位的社会保障。而现在，农民工参加就业关联社会保险的法律地位和制度规则与城市其他劳动者完全统一起来了。

虽然在劳动就业和相关社会保险方面，户籍身份不再关乎制度规则，公民资格权利已经初步确立，但进城农民工仍然面临着其他权益的缺失。大城市和特大都市的农民工没有资格在本地获取一些重要的非就业关联社会保障，如申请最低生活保障和保障性住房等；同时，他们也难以获得一些基本公共服务，如子女入学等。这些现象曾被一些学者引为城乡户籍分割延续的佐证。但是，不仅农民工，具有外地非农业户口身份的城市间流动人口也遭遇到类似的问题。因此，这已不再是旧的城乡户籍身份分割派生的，而是改革开放中新产生的“地方公民资格权利”问题，［11］或者说，形成了本地户籍身份权利：一些社会保障和公共服务只面向本地户籍居民，没有本地户籍的外来人口（包括进城农民工和城市间流动人口）不能获取。按照现行的制度和政策，大部分非就业关联社会保障项目，如最低生活保障和保障性住房，几乎都以拥有本地户口为基本条件，或者说属于本地户籍身份权利的范围。除了非就业关联社会保障，还有一些地方性公共服务与本地户籍挂钩，其中，最明显的是高中就读和参加高考。关于外来人口子女的义务教育，中央政府早已明确了“一视同仁”的方针，但在外来流动人口比例较高的大都市和沿海开放城市，非户籍人口子女就学依然存在一些问题，比较突出的是进入公立学校就学难。有研究显示，武汉市流动人口随迁子女在公立小学、初中就读的比例远远超过上海、北京和广州。［12］

（三）居住证制度和居住证权利

与本地户籍身份权利相对应的是居住证权利。2016年1月1日施行的《居住证暂行条例》规定，公民离开常住户口所在地，可以按照一定条件在居住城市申领居住证。《居住证暂行条例》明确了居住证持有人可以在居住地获取义务教育、基本公共就业服务等六项基本公共服务，享受办理出入境证件、机动车登记等七项便利。这些基本公共服务和便利构成了居住证持有者的主要权利。关于非就业关联社会保障的权利，《居住证暂行条例》没有对应的规定。主要原因是，如前所述，这类权利大部分是与本地户口挂钩的。在申领条件、居住证待遇、居住证持有人积分落户等关键事项上，《居住证暂行条例》只做了原则性规定，实际上给了地方政府很大的自由量裁空间。不同城市贯彻实施《居住证暂行条例》，在申领条件、居住证待遇和积分落户的具体规定方面存在明显差异。如，在北京、上海、深圳、郑州、成都这东、中、西部五城市中，上海和深圳的居住证申领条件最为严格，而北京是唯一一个对持证人子女受教育未做明确规定的城市。［13］在持证人积分落户方面，特大城市通常在居住证基础上实行总量指标的审批制。

在全面实行居住证制度之后，按照身份和权益，城市人口可以分为三类：一是权利最为完整的本地户籍人口。二是居住证持有人，这类人口享受的公共服务待遇少于本地户籍人口。由于各地居住证政策的自主性，户籍身份与居住证身份之间的权利差别也各不相同。三是没有居住证的非户籍人口，主要是灵活就业的流动人口及其家属。与居住证持有人相比，他们的权益受到更多的限制。在地方性政策的环境下，这类人口申请居住证的难度在各地也不一样。由于其就业的非正规性，这类人口在享受《劳动合同法》和《社会保险法》规定的公民劳动就业权利和就业关联社会保险权利方面，面临着一定的问题或障碍。

《居住证暂行条例》是促进新型城镇化健康发展、推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖的重要举措，代表着基本公共服务均等化的改革大方向。但是，居住证权利的落实和扩大意味着本地户籍身份权利的缩减。因此，这一改革创新可能会在一定程度上遇到来自地方的阻力。在以往的人口管理改革中，中央政府侧重于在全国范围内推进基本公共服务均等化，而地方政府则更侧重于在保留本地户籍意义的前提下放宽城镇落户，如试行积分落户制。本地户口价值量较高的特大城市和沿海开放城市尤为如此。［14］由此推断，地方政府推进居住证制度的积极性要低于实行积分落户制或其他形式的“放宽城镇落户”改革。

三、“绿卡”资格待遇界定的三种思路

永久居留外国人资格待遇的界定涉及“绿卡”持有人与本国国民的权益关系，进而可能影响国民的社会团结。在谈及这一议题时，移民法学者刘国福指出，“赋予和保障的权利过多，会引起本国人的不满和抵触，甚至爆发排外和种族主义。赋予和保障的权利太少，则又违反人权和法律准则，不利于移民与本国人和睦相处。”［15］界定中国“绿卡”的资格待遇，关键是如何选择权利参照系。如前所述，在中国，劳动就业和就业关联社会保险的普遍性公民权利规则已经建立，界定相对应的“绿卡”资格待遇并不困难。而在非就业关联社会保险权利和其他公共服务待遇等方面，目前并存着本地户籍身份权利和居住证权利两种规则；因此，存在选择哪个权利参照系、如何界定“绿卡”资格待遇的问题。从这一立场出发，可以构想在劳动就业和就业关联社会保险之外，界定“绿卡”资格待遇的三种思路。下面，本文将分别阐述这三种思路，并作相应的评估。

（一）地方政府主导的本地户籍居民待遇

第一种思路是，把“绿卡”发放审批权和相关事宜交给地方，向永久居留的外国人提供地方政府主导的本地户籍居民待遇。这就是目前向上海、广州等改革试点城市放权的主要做法。向地方放权存在一些弊端：首先，这偏离了《意见》所确立的中央政府主导改革的基本方针。①《意见》中，有两点体现了中央政府的主导性：一是《意见》提出，要加强外国人永久居留服务管理的整合，完善国家管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策、受理审批和开展日常服务管理职能；二是《意见》规定，“地方政府应当将永久居留外国人纳入常住人口服务管理体系”。其次，地方政府主管“绿卡”，导致永久居留管理服务的责任和权力不对称。一方面，地方政府代行国家出入境管理部门职能，发放多次出入境许可，这掺杂着本地利益，可能会放松管理，从而降低出入境许可的严肃性和规范性；另一方面，地方政府保障持卡人在本地的工作生活待遇，但如果他们到其他城市工作生活，将享受什么样的待遇，谁来提供相应保障，都是需要解决的问题。这类问题和纠纷可能影响“绿卡”的信誉和国家的声誉。从“绿卡”资格待遇本身来看，由地方来保障持有人的比照本地户籍居民的资格待遇，实际上把申请“绿卡”的外国人和争取落户的外来人口置于同一地位。这加强了户籍身份对地方政府的保留价值，有可能干扰作为人口管理改革大方向的基本公共服务均等化进程；此外，还可能淡化中国公民与外国人在身份和权利上的本质性区别，形成国家内部的心理边界，从而可能削弱国家意识、公民意识和社会凝聚力。

（二）中央政府统筹下的本地户籍居民待遇

第二种思路是，中央政府主管部门统筹“绿卡”发放，并统一规定：在任何向永久居留外国人开放居住的境内城市，“绿卡”持卡人享受中央政府统筹下的本地户籍居民待遇。这样的好处是，永久居留身份权益比较充实，从国际比较的意义上说，“绿卡”移民没有受到任何排斥。但对于城市中未获得本地户籍身份的外来人口而言，却构成了更为明显的歧视和排斥。跨国移民对中国公民权利的挑战，就不再是对外排斥这个国际流行的问题，而是形成了国家层面的对外接纳、对内排斥的现象。这种情形在世界各国的移民管理中是罕见的。其弊端可能要比单纯地向地方放权还要大。

（三）以居住证权利为参照的“绿卡”资格统一待遇

第三种思路是，以居住证权利为参照，统一规定“绿卡”资格待遇。笔者以为，这是比较合理可行的思路。现行的居住证制度规定，居住证持有人享有城市基本公共服务和便利。以此为“绿卡”资格待遇的标尺，就是把城市的居住证持有人与永久居留外国人置于同样的权利地位，易于被前者认可和接受。对于持有“绿卡”的外国人而言，在某些户籍价值高的城市居住，可能缺失一些户籍居民权利，但这类权利与主流的技术移民本身的关联不大，一般只涉及其不工作的家属。在现阶段，因家属团聚发放的“绿卡”数量有限，因此，这一权利安排的影响短期内不是很大。长期来看，国内的基本公共服务均等化改革将持续降低户籍身份的价值，居住证权益与户籍权益的差异将日益缩小，“绿卡”持有人的这一资格待遇问题也将随之淡化。

比照居住证权利界定“绿卡”资格待遇，现阶段一个重要问题是，《居住证暂行条例》只做了居住证权利的框架性规定，这方面地方政府的自主权比较大。这也是现行居住证制度需要深化改革、提升规范性的重要原因。围绕着这一问题，应当把“绿卡”改革与居住证改革联系起来，设计协调推进的路线图。中央政府主管部门可以考虑统一制定居住证服务管理的实施细则，压缩地方政府的自主空间；比照居住证制度的“绿卡”持有者权益可以作为特殊条款，写入居住证服务管理的实施细则，或者由其他政策性文件或法律文件进行规范。如此界定全国统一的“绿卡”资格待遇，并由中央主管部门牵头强化实施，既是永久居留制度改革的需要，也可以给地方政府施加严格实施居住证制度的更大压力。建立一套统一、透明、规范、向全世界开放的“绿卡”资格待遇规则，有可能给国内居住证制度的深化改革注入新的“外生”动力。这是改革倡导者所喜闻乐见的。

以居住证权利为基准定义“国民待遇”，规范外国人永久居留权利，这一原则也适用于永久居留的外籍华人。向海外华人提供更为优惠的永久居留便利是未来永久居留政策设计的一个重点。但是，这类优惠政策应主要体现在永久居留的“门槛”方面，而不是特殊的永久居留待遇。在居住证权利的框架之下，海外华人永久居留的大部分诉求都可以得到满足，一时还不能满足的，也可以在永久居留政策之外寻求解决方案。需要注意的是，海外华人在中国永久居留，其身份待遇不宜超越居住证权利的范围。

四、结语

关于如何界定外国人永久居留的资格待遇，国际上已有通行做法，即以国内公民权利为参照系。但是在中国，现阶段难以简单借鉴国际经验。这主要是因为，围绕公民权利的改革还在进行之中，地方性的户籍身份在权利配置中仍发挥着不小的作用。本文比较详细地描述、分析了这一背景，并在此基础上讨论界定“绿卡”资格待遇的三种思路，论证了以国内居住证权利为参照，界定、规范“绿卡”资格待遇的合理性和可行性。

笔者以为，“绿卡”改革以吸引国际人才为宗旨，但不能以损害本国公民权利和公民意识为代价，不能形成永久居留外国人的“超国民待遇”。当前，中国的公民社会权利建设取得了不小的成绩，但仍面临一些挑战。这是外国人永久居留制度改革的重要约束性条件，千万不可忽视。以基本公共服务均等化为大方向的人口管理改革与外国人永久居留制度改革需要协调推进。

［注释］

［1］ 《新版中国“绿卡”年内启用》，《人民日报海外版》2017年2月6日。

［2］ 刘国福：《改革中的外国人来华工作法律规制研究》，《社科战线》2017年第5期；王世洲：《我国技术移民法核心制度的建立与完善》，《中外法学》2016年第6期。

［3］ 莫建建、高剑勋：《国际“绿卡”制度比较及其对我国的启示》，《哈尔滨学院学报》2017年第7期；袁嘉瑞：《外国人永久居留审批制度与海外人才引进》，《特区经济》2017年第11期。

［4］ 陈敏等：《我国高层次外国人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期。

［5］ 刘国福：《中国国际移民的新形势、新挑战和新探索》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

［6］ 史剑红：《上海“人才绿卡”制度创新》，《科学发展》2016年第4期。

［7］ Thomas Humphrey Marshall， Citizenship and Social Class: And Other Essays， Cambridge： The University Press，1950.

［8］ Christain Joppke， “How Immigration Is Changing Citizenship： A Comparative View”， Ethnic and Racial Studies 22，1999， No. 4，pp. 629-652.

［9］ Martin King Whyte， “The Paradoxes of Rural-Urban Inequality in Contemporary China”， in Martin King Whyte （ed.），One Country, Two Societies: Rural-Urban Inequality in Contemporary China， Cambridge： Harvard University Press， 2010， pp. 1-25.

［10］ Dorothy J. Solinger， Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market， Berkeley： University of California Press，1999.

［11］ 张展新：《就业市场化、社会保障包容与农民工权利均等化》，郑真真等主编：《中美流动迁移研究》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第36～64页。

［12］ 王春光：《中国地方治理与农村流动人口的公民权实现问题》，郑真真等主编：《中美流动迁移研究》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第93～115页。

［13］ 屈小博：《居住证制度改革与公共服务均等化》，蔡昉、张车伟主编：《中国人口与劳动问题报告No. 17：迈向全面小康的共享发展》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第80～94页。

［14］ 张展新、王一杰：《农民工市民化取向：放松城镇落户还是推进公共服务均等化》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

［15］刘国福：《中国怎样引进更多外国人才？——技术移民法律制度的国际比较与借鉴》，《人民论坛·学术前沿》2014年第8期。