差异与互补：浅议行政检察监督与监察委监督之间的关系

毛宽桥 张春玲

江苏省苏州市吴中区人民检察院，江苏 苏州 215000

随着检察职能的调整，行政检察监督逐渐成为进一步彰显检察机关法律监督职权的发力点。在行政权监督体系中，行政检察监督的自身定位和社会认知尚不够明晰，尤其是监察委推行的全覆盖式监察，客观上必然与行政检察监督产生重叠。为避免出现监督重复或者监督缺位，有必要对检察监督与监察委监督进行深入系统的研究，在厘清两者关系的基础上，建立线索移送、案件协作等机制，形成监督合力。

一、形式上的差异与竞争

通过监察体制改革，监察委整合了检察机关和原政府序列监察机关的廉政监督职能，吸收了监察机关的执法监督职能，而检察院仍保留对部分领域行政执法活动进行监督的职能。由于检察权和监察权在国家权力架构中的定位不同，行政检察监督和监察委监督也存在显著差异。

(一)监督范围有宽窄之分。根据《行政诉讼法》的规定，行政检察监督的对象主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四类领域中负有监督管理职责的行政机关。为了实现监察全覆盖，《监察法》将监督对象扩大到所有行使公权力的公职人员，通过对人员的监督，间接地达到了对所有行政机关进行监督的效果。在司法实践中，检察机关已经以改进工作方式检察建议的形式突破了限定领域，即便考虑到这种非常态化的监督，行政检察监督的广度还是要窄于监察委监督。此外，从监督的深度来讲，行政检察监督局限于执法监督，监察委监督却涵盖了执法监督、效能监督、廉政监督等内容。

(二)监督阶段有先后之别。行政检察监督以事后监督为原则，以事中监督为例外，即以行政机关的行为对国家利益、社会公共利益已经造成或者正在造成利益损害为启动监督的前提，程序上也要先通过诉前检察建议，而后再提起公益诉讼，这是检察权审慎谦抑的要求，客观上却降低了监督的时效性。而监察委的全覆盖式监督，不仅指监督对象的全覆盖，还包括监督阶段的全覆盖，通过运用监督执纪的“四种形态”，将监督关口前移，抓早抓小、防微杜渐。目前多地监察委参与“263”专项行动或者环保督察工作，加强了生态环境和资源保护领域监督执纪问责，即是通过提前介入行政执法活动，以预防式监察实现了事前监督。

(三)监督措施有多寡之异。首先从监督过程中的调查措施上讲，尽管《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察院对行政机关进行监督时有权调查收集证据材料，但是并未列举具体的调查取证方法，一般仅采取调阅执法卷宗、询问执法人员和相对人等方式，并不能使用涉及人身或者财产的强制性措施，在行政机关或执法人员拒不配合时也没有相应的惩戒方法。而《监察法》中却赋予了监察委询问、讯问、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查、鉴定、技术调查等多种调查措施，对于拒绝、阻碍调查的还可以责令责任人员进行改正。其次，从监督终结前的处置措施上讲，对于行政机关的违法行使职权或者不作为，检察机关可以向责任单位作出检察建议、督促起诉、支持起诉、行政公益诉讼等处置方式，监察委则可以向责任人员作出诫勉谈话、政务处分、问责决定、追究刑事责任等处置方式，还可向责任人员所在单位提出监察建议。

另外，尽管行政检察监督和监察委监督并没有明确的管辖权划分，但是一方启动监督程序后，另一方就不宜对同一机关就同一事项进行重复监督，否则既造成了监督资源的浪费，也影响了监督活动的权威性，故两者之间还存在竞争关系。

二、功能上的互补与合作

表面上看，行政检察监督对公权力的制约功能要弱于监察委监督，但是仍有单独设置的必要。从新修改的《行政诉讼法》到近期的《人民检察院组织法》修订草案，在顶层设计层面上还是认可行政检察监督这个方向。当前检察公益诉讼的受案领域还不能完全满足保护社会公共利益的需要，仍存在很大的拓展余地。在检察公益诉讼逐步扩容的过程中，行政检察监督也能随之丰富完善其监督范围和监督措施，甚至有可能摆脱对检察公益诉讼的依附而单独行使。就现阶段而言，在监督重叠交叉的部分之外，行政检察监督仍然具备监察委监督所欠缺的优势，使得两者形式上的差异与竞争之外，还存在着功能上的互补与合作。

(一)监察体制改革并未否定多元监督的必要性。在监察全覆盖的模式下，涵盖检察监督的多元监督仍然需要保留甚至强化，一方面，监察委监督不同于原有的行政监察，更侧重于对人监督，而非对事监督，难免需要其他监督方式进行补强，比如说监察委对于行政执法过程中的滥用职权或者玩忽职守的，更注重对公职人员的追责，而非对违法行为的纠偏；另一方面，任何权力都有滥用的风险，监督权同样如此，将监督权置于监督之下也是法治文明的必然要求，监察委自身虽非行政检察监督的对象，但是从监督顺序上讲，以行政权力产生致害为介入条件的行政检察监督，客观上起到了对监察委监督效果的审查作用，也能作为监察委未能有效履行监督的补救措施。

(二)行政检察监督独有的诉讼修复功能。行政检察监督和监察委监督都具有纠错功能，可提出建议要求行政机关纠正履职方面存在的问题。但是行政机关无正当理由拒不采纳时，监察建议的强制性只能依赖行政机关的主管部门、上级机关责令改正来实现，还是回到了同体监督的窠臼，检察机关则可以通过行政公益诉讼要求行政机关纠正违法行为、依法正确履职，以国家强制力实现了对国家利益和社会公共利益的保护。可见，面对已然产生的损害后果，监察委监督更多地停留于追责层面，行政检察监督却能够以行政判决的形式对行政机关产生了具有司法效果的拘束力，责令行政机关以补救措施、限期履行等方式恢复和补偿被损害的权益。从这个角度讲，行政检察监督更具有刚性，也体现了恢复性司法的理念。

三、衔接协作，强化监督合力

行政监察监督和监察委监督虽然存在不同，但是这种路径设计上的差异反而构成了功能互补的基础，双方应当深化协查协办机制，共同促进依法行政、促建法治政府。

(一)线索移送上交流反馈。随着自侦职能转隶，内部线索流转机制逐渐弱化，检察机关需以主动监督的理念积极扩展线索渠道。监察委通过派驻纪检监察组、绩效考核等方式全面参与对行政权运作的监督，还广泛受理对违纪违法行为的检举控告，能够有效弥补检察机关在行政监督线索方面的短板。双方应建立线索交流反馈机制，监察委查处违纪违法时发现行政机关乱作为、不作为造成国家利益或者社会公共利益受损时，应将线索及时移送检察机关，检察机关在办理公益诉讼和诉讼监督案件时发现公职人员违法乱纪，也应将线索及时移送监察委。

(二)监督措施上互为保障。当前行政机关对行政检察监督存在认识偏差，不理解、不配合的情况时有发生，尤其是改进工作方式检察建议，由于缺少行政诉讼的保障，在行政机关抵触的情况下，监督效力更是难以落地。同时，监察委在发现公职人员滥用职权或者玩忽职守时，固然可以通过监察建议要求责任单位履行职责，但《监察法》没有明确监察建议的履行期限，在行政机关拒不采纳时，也只能通过主管部门、上级机关责令其改正，很难第一时间恢复被损害的权益。此时，行政监察监督和监察委监督可以成为彼此效力的有力补充。对行政机关无正当理由不配合调查、不采纳建议、不出庭应诉或者不履行判决的，检察机关可将情况通报至监察委，对责任人员进行处分。监察委在查处生态环境和资源保护等四类领域的违纪违法时，如果责任单位对监察建议的整改要求推诿抵制，可以由检察机关及时通过启动公益诉讼程序，强化对行政机关的督促履职、责任追究。