裁量基准的适用效力研究*

刘 杰

江苏师范大学，江苏 徐州 221116

裁量基准作为较新的但是广泛应用的行政法现象，已经引起广泛而深刻的探讨。周某诉某县交警一案作为实务中的经典案件，把理论界和实务界的目光引向了裁量基准的效力这一法律问题。

一、裁量基准的对内效力

裁量基准是一种行政自制规范，行政机关藉此以自我拘束，克服行使裁量权时的随意性和滥权，规范自身的裁量行为，以期提高裁量行为的合理程度，使其更容易获得认可。裁量基准是各机关为了执行相关法律法规而作出的解释，为此，各机关及其工作人员必须按照裁量基准规范、严格地执行法律法规，实现法律法规的具象化。这就是裁量基准的对内表现出来的法律效力。裁量基准是行政机关自己根据权限制定，用来指导自身的执法工作，适用于内部工作的规则，本身并不另外增加或减损相对人的权利义务，其对内约束力来自于其作为法律规则的属性，公务员工作的服从性要求行政机关内部工作人员必须遵照裁量基准工作。①我国《公务员法》规定，下级服从上级，个人服从集体，下级机关对于上级机关作出的决定、公务员个人对于机关单位作出的决定必须严格遵守、执行，不得拒绝，在上级或本单位改变决定或命令之前，应无条件服从。就行政内部而言，裁量基准的拘束力原则上亦仅及于制定机关之组织权及指示权所及之范围。②一行政机关作出的裁量基准只能适用于自己的行政工作，并不对无隶属关系的行政机关及其工作人员产生拘束力。

关于制定裁量基准的权力问题，行政组织法的理论认为，上级行政机关有着天然的指挥、监督权，而这种权力的实现必然包括着制定裁量基准的权力。③从其权力来源可知，其具有行政管理中的管理——服从属性，对下级行政机关及其工作人员产生当然的绝对适用的效力。裁量基准经行政机关作出并生效后，便对行政机关工作人员的工作具有实际的指导意义，工作人员必须遵守裁量基准作出具体的行政行为。行政行为的特征之一是公信力，公信力要求行政行为具有稳定性，防止随意变动，而裁量基准指导着行政行为，所以要求裁量基准也必须保持一定程度上的稳定，故裁量基准具有稳定的对内效力。裁量基准作出并生效后，任何单位和个人不得随意撤销、改变或者废止。改变裁量基准，必须有正当理由，必须根据事实和法律的现实变化，并且经过严格、规范的变更程序。为了保证裁量基准的准确执行，行政机关内部有自上而下的相关考评、监督、检查，外部有行政复议、行政诉讼、信访、监督合作等方式，这些都保证了裁量基准一定程度上的面向行政机关内部的拘束力和执行力。

二、裁量基准的外部效力

裁量基准的存在，便是为了对行政机关及其工作人员执行法律法规时提供指导，最终的指导结果是一个个具体行政行为。具体行政行为是针对特定相对人的权利义务的处分，对行政相对人有着拘束力，并且以强制力作保证。裁量基准通过行政机关的具体适用、具体行政行为的执行，达到了效力向行政相对人的辐射。这就是裁量基准的外部效力。假如裁量基准没有拘束力，那么统一执法行为也就无法实现。④假如裁量基准对外毫无拘束力，那么凭借裁量基准的指导而作出的针对行政相对人的行政行为效力何在？没有裁量基准的规范指导，行政执法自由裁量权无法实现自恰，行政执法的统一无法实现，规范、公正行政执法也就无法达成。

裁量基准的内部效力，通过行政机关及其工作人员的反复适用，对行政相对人产生影响，进而实现了内部效力的外扩。而这种对相对人的效力是有限制的，因为裁量基准只是法律法规和执法现实之间的桥梁，相对人的权利义务已经由法律法规作出定义，裁量基准本身并不另外创设权利义务或者增加权利义务的内容。但是裁量基准对于法律法规的实现具有重要的作用，裁量基准一经制定实施，便成为行政行为的重要指导规范，引导着法律法规针对具体行为人的个体实现，使法律法规的效力真正延伸到行为人身上。由此裁量基准才具有了外部效力。

裁量基准主要以解释法律规范为内容，充当着法律规范与具体行政行为的中介，成为了具体行政行为的直接行为依据，事实上影响着相对人的权利义务，在这个层面上来说，裁量基准是以个人权利义务为调整对象的规范，它有着事实上的外部效力。

三、结语

裁量基准作为行政机关规范自身行政行为的规范文本，本应只对制定者及其下级机关和工作人员适用，不直接对相对人产生拘束力。但是通过行政机关及其工作人员运用裁量基准辅助执行法律的过程中，裁量基准实际作用于相对人的权利义务，使裁量基准事实上产生了对相对人权利义务的影响，因而具有了事实上的外部效力。

[ 注 释 ]

①[德]哈特穆特，毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.法律出版社，2000：592.See Hartmut Maurer.，Administrative Jurisprudence，Translated by Gao Jiawei，Law Press，592(2000).

②陈敏.租税法之解释函令[J].政大法律评论，1997，6(57).See Chen Min，Explanation of Tax Law，57 Chengchi Law Review，(1997).

③[日]盐野宏.行政法[M].杨建顺，译.法律出版社，1999.74.Sionohirosi，Administrative Law，Translated by Yang Jianshun，Law Press，74(1999).

④陈爱娥.行政立法与科技发展[J].台湾本土法学，1999(5).Chen Aie，Administrative Legislation and Science and Technology Development，5 Taiwan Law，(1999).