浅谈我国PPP项目第三方评估的现状及存在的法律问题

陈 东

哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150028

一、我国PPP项目第三方评估的运行模式

PPP项目的第三方评估机制一方面是代表政府监督社会资本，另一方面也可以代表社会公众监督项目双方，保证政府和社会资本实现项目内容，将社会效益最大化地体现出来。

在财政部指导下，中国第三方评估协会制定并发布了《PPP项目第三方评估及相关咨询业务操作指引》。对PPP项目进行第三方评估时的依据做出了明确约束，其中包括有关法律法规和各部委的政策。

但是，对于第三方机构的自身定位，还未有一个明确的规范性文件，其主要问题体现在评估者的身份不能确定，比如财政部2016年发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)中规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门……进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。”第三方评估机构负责提出意见，以供决策参考；到了2018年，财政部印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(财综〔2018〕42号)，则规定政府可以购买第三方机构的服务，为政府进行绩效评价。主体身份的不同，标志着我国PPP项目第三方评估的运行模式还不统一。

二、我国PPP项目第三方评估存在的法律问题

(一)评估主体的不确定性

评估机构以何种身份的第三方进行评估是PPP项目第三方评估的关键，由于目前我国PPP项目第三方评估存在两种模式，一种是第三方机构提出意见模式，一种是规定购买主体负责承担第三方机构开展绩效评价的具体组织工作模式，直接导致评估主体具有不确定性。当PPP项目准备启动第三方评估制度时，沿用何种模式就是困扰合作双方的主要问题，从第三方服务双方的立场看，政府当然会追求公平公正，同时也想兼顾效率，而企业更重视项目的实际收益和独立性，在没有立法，多种形式并存的的情况下，对于来自第三方的评估，以谁为主体购买服务对评估结果显然存在倾向问题。在这个过程中，如果没有标准化的严格程序，对分工合作行为进行规范，同时兼顾各方的利益和风险分配，保障各方合法利益诉求，往往不能在程序正义的基础上兼顾实体正义。

(二)评估依据的不确定性

目前我国政府和社会资本合作(PPP)模式运作中存在先监管后立法等问题①。PPP模式融合了多种融资模式的优势，几十年来在国内外得到了广泛应用，但国内理论研究并不充分，在问题出现时，不足以提供参考。

自2014年以来，政府和社会资本合作(PPP)发展迅速，但相关的法律体系并不完善。目前，PPP领域的规范性文件主要是部门规章，由国家发展和改革委员会和财政部会同其他相关部委共同发布。由于部门的限制，在部委层面很难解决许多问题，两个部门之间的管理权限分工也存在模糊之处。

(三)评估过程的不确定性

PPP项目在其整个生命周期中拥有许多不同的监管机构。项目立项阶段需要财政部门、发改部门、审计部门以及住建部门，国土资源部门，环保部门和其他主管部门，同时，PPP项目合作期限通常都是10年以上，即PPP项目的监管周期也较长，通常是20-30年。监管的重点不仅仅是项目前期项目准入监管、项目建设，运营期的绩效监管更是不能忽视的②。这就意味着对PPP项目的监督，伴随项目建设整个周期，其中包括项目的筹备、建设、运营。在这种前提下，如果没有相关的法律依据，在政出多门的前提下，长达十年以上的周期中，随着必然发生的人员变更和政策环境的变化，评估机构的过程评估显然会出现中止和中断，即使做出结果，其参考价值也会大打折扣。

三、完善我国PPP项目第三方评估法律问题的对策建议

(一)确立PPP项目第三方评估的法律体系

政社合作立法则有利于规范各方行为，最大限度地减少项目运行中的各种不确定性。首先要建立第三方评估的法律体系，把通过多年实践过程中行之有效的、得到广泛应用的政策，综合上升成法律，在这个过程中，可以先选取一些地方进行试点，确认行之有效再广泛推开。同时，如果进行了立法，就应保证评估结果的效力，让相关单位必须按照评估结果进行整改，一方面要对政府负责部门的相关指标产生影响，另一方面也要让评估结果作为项目资金拨付的重要依据。

(二)建立良好的评估环境

政社合作立法需要一个良好的政策环境，需要与现有政策法规及工具的协调，完善配套支持政策，在政策上强化要素配套支持。通过法律对第三方主体赋予合法权利，使第三方评估机构更具权威性，使评估结果

对于参评单位具有一定的约束力，保证评估结果能够得到有效的运用③。需要在遵循国家现有法规的基础上，积极实施更为灵活的评估政策，保障PPP项目发展需求，特别是处理好政社合作与政府采购、政府购买服务、政府债以及各类政府引导基金的关系，明确各自适用领域、应用范围以及管理流程等事项。完善纠纷的协商、专家决定、仲裁和诉讼纠纷解决机制等措施，保障我国PPP项目的稳健、规范和顺利运行。

(三)建立PPP项目第三方评估机构的监管机制

在立法的基础上，也要更好地理顺第三方评估行政管理与自律管理的关系。强化行业自律，使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体④。加强行业组织之间的融合，并保证其功能和法律地位。特别是，可以在同一法律平台上尽快实现与所有类型的评估专业共同的共同自律管理问题。例如，评估术语统一问题，评估职业道德准则，评估行为准则以及评估客户的共同期望。应允许行业协会记录，使用和管理评估机构的信用信息，并将第三方评估机构的信用

信息纳入共享平台。信用评估机构依法限制参与评估工作；评估过程应在整个监督过程中进行，及时处理投诉和举报，严肃查处黑箱操作，利润转移，诈骗等违法行为。依法对违法行为评估机构予以处罚。

[ 注 释 ]

①李冉.我国PPP项目第三方监管机制研究[D].天津理工大学，2018.

②陆鑫，尹贻林，王翔.PPP项目第三方监管机制初探[J].价值工程，2018，37(23)：65-68.

③王袈懿.政府购买社会服务项目中第三方评估结果的有效性研究[D].中共吉林省委党校，2018.

④俞明轩.推进资产评估立法是全面依法治国的题中之义[J].中国资产评估，2015(08)：16-18.