完善我国医疗废物管理法律制度的思考

邢 通

上海政法学院，上海 201701

中国医疗废物的研究和管理起始于20世纪80年代，并颁布了许多和医疗废物管理、处置有关的法律法规，这些法律法规使我国的医疗废物从不受监管的状态纳进法制监管轨道，但是我们应该明确意识到，我国的医疗废物管理仍然存在着法律法规的规定之后，管理执法不严，监督制度不完善以及公众的法律意识相对淡薄等问题，因此，完善我国医疗废物的相关法律制度是必须的也是必要的，可以为避免医疗废物的不恰当处理而造成环境污染提供重要的制度保障。在乌尔里希.贝克所著的《风险社会》一文中，讲到了关注技术—经济发展本身的后果问题，不能只利用自然，而是应该把经济发展与环境保护相结合，关注医疗垃圾处理的技术以及制度问题已经迫在眉睫。

一、医疗废物的特点、分类以及目前医疗废物处置存在的现实问题

(一)医疗废物的特点

医疗废物因其产生源头的原因具有空间污染、急性传染、潜伏性污染和二次污染等特点，因为医疗废物中含有病菌、病毒、寄生虫卵及其他有害化学物质，与一般污染物不同，医疗废物中含有的多种病原菌，可能会通过人体的呼吸和消化系统进入人体并对人的身体造成影响。由于技术和财政方面的限制，以及现代社会的人对医疗废物处理缺乏思想方面的认识，在医疗废物的处理过程中存在诸多问题，有一部分细菌会继续残留在土壤中，这会造成潜伏性污染和二次污染。医疗废物由于其产生的来源、环境及其本身的危险性，其处置必须由有专业技术、专业手段、专业技能的人用特定的手段按照一定的程序针对其特点进行处置。其种类与成分比较复杂，并且不同种类废物的特征特性相差很多，但是难降解是其基本共性，环境的自我处置能力很难将其分解。同时，医疗废物的产出源头是比较分散的，其较难收集的特性也较为明显，医疗垃圾与普通生活垃圾有时会混合处理。

从医疗废物的特点来看，加强医疗废物管理在现今社会是很有必要的，但是我国的医疗废物管理工作从80年代才开始，相较于一些发展比较早的发达国家，其起步时间是比较晚的，管理理念也比较落后，医疗废水没有单独的排污管道，会排放到城市管道中去，在生活中，会有一些具有高度传染性且沾有含氟消毒剂的医疗废物也会流入到生活废物中去，对环境的影响相当严重。由于医疗废物的不规范处理，一些贪图利益的黑心商贩会将只经过简单消毒或者根本不进行任何消毒处理工作的医疗废物再次利用并以成品或者半成品的形式流入市场，这种现实时有发生，其对人的身体健康造成影响，因此需要科学严格的管理技术与管理体制来预防医疗废物对环境造成影响。

(二)医疗废物的分类

WTO对其分类是比较宽泛的，对医疗废物的处理起到了宏观主导作用，为各个国家制定自己国家的专门医疗废物的分类提供参考作用，WTO把医疗废物分为无害废物和有害废物两大类，其中无害废物要占其总量的百分之八十五至百分之九十，有害废物约占其总量的百分之十至百分之十五。1998年WTO将医疗废物分为了8类，分别是一般废物、病理性废物(例如组织、脏器)、感染性废物、损伤性废物(锋利性物质)、化学性废物、药剂废物、放射性废物、爆炸性废物(压力容器)。我国2003年10月10号由国家卫生和计划生育委员会发布的《医疗废物分类名录》中把医疗废物按性质和在产生机构的不同分为了五大类。

(三)其处置存在的现实问题

处置其需使用的科学技术从我国的现今情况来看是不够的，焚烧的处理技术必然需要完善的处理设备对焚烧后产生的一些有害气体与有害残存物进行处置，医疗过程中的器具会用含氟消毒剂，焚烧会产生烟尘、二恶英、和酸度较高气体，但是现在的通用焚烧炉技术以及填埋技术是不够完善的，没有处理其的完善设备；我国缺乏对医疗废物处置的科学管理，目前我们国家强调医院的专属部门对废物进行处理，保证无害，但是一些规模不大的医院处理起来的投入成本是比较高的，与使用率不成正比，大大地增加了医院方面的压力；在一些监管不严的落后与偏远地区，医疗垃圾中的某些干性垃圾，比如衣服、口罩、输液器、输液瓶塑料瓶盖等与生活垃圾混合的现象时有发生，并且医疗废水随便排出的现象更是屡见不鲜；医疗垃圾的处理回收体系的不严格造成其二次使用或者挪作他用的现象时有发生，回收不当会使其混入其他性质不同的垃圾中，如果医用针管未经消毒且没弯曲其形状，混入其他垃圾中造成人身损害的危险性非常大，2013年重庆市卫生监督局就调查处理了一起将医疗垃圾随意丢弃混入生活垃圾的案例，某卫生院将已经被污染的医疗用品随意丢在未经分类的垃圾桶里，未经毁型和其他任何消毒处理工作。

二、我国医疗废物管理法律制度立法现状

中国的医疗废物管理法律制度的起步比较晚，发展过程也比较缓慢，但总的趋势是受到国家的重视并且日趋发展与完善的，根据我国医疗废物管理立法的现状，其发展可以概括为三个时期，分别是初步发展时期、快速发展时期以及逐步完善时期。

(一)初步发展时期

1996年之前，我们国家重视经济发展，忽视环境保护，出台的一些法律制度对医疗废物管理都没有做系统规定，仅有一些单行法做了相关规定；1982年《宪法》第26条规定了国家环境立法的依据：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”1983年颁布的《医院污水排放标准》以及1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》对医院的污水处理进行了相关规定；1996年颁布了《医疗垃圾焚烧环境卫生标准》，其对医疗垃圾焚烧产生的污染标准值以及检测方式作出了相关规定。

(二)快速发展时期

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于1996年颁布，标志着中国污染防治法律体系已经基本建立，也是我国自此之后环境法的制定和修改的重要参考，此法在2004年的时候作了一次修订；1996对1983年颁布的《医院污水排放标准》进行修订并将其纳入《污水综合排放标准》，对医疗废物中的污水废水排放作出了相关规定；1999批准并于2001年修订的《危险废物焚烧污染控制标准》对焚烧医疗废物作出了相关的规定；2003年发布的《医疗废物集中处置技术规范》、《医疗废物管理条例》和《医疗机构医疗废物管理办法》，明确了其处置应该遵循的原则，分别是环境健康风险预防、安全无害、废物减量原则，明确了医疗废物具体的管理处置，监督管理以及法律责任。

(三)逐步完善时期

2004年施行了《医疗废物管理行政处罚办法》(以下简称“办法”)，规定了对违反医疗废物管理规定的行为实施的相应行政处罚；2004、2013、2015、2016分别对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》作出了修改，进行了完善；2011年修订了《医疗废物管理条例》从对医疗废物的一般规定、管理、集中处置、监督管理、法律责任等方面均对医疗废物的管理进行了逐步完善的规定。

这些法律法规使我国的医疗废物从不受监管的状态纳进法制监管轨道，但是我们应该明确意识到，我国的医疗废物管理仍然存在着法律法规的规定之后，管理执法不严，监督制度不完善以及公众的法律意识相对淡薄等问题，因此，完善我国医疗废物的相关法律制度是必须的也是必要的，可以为避免医疗废物的不恰当处理而造成环境污染提供重要的制度保障。

三、我国医疗废物管理法律制度中存在的问题

根据上部分内容可知，我国先后颁布了诸多医疗废物管理处置相关的法律法规，这些法律法规使我国的医疗废物从无监管状态迈进法制监管轨道，但是一些医疗废物的污染事件以及医疗废物传播疾病的报道和投诉仍然层出不穷。

(一)医疗废物管理的相关法律法规不健全

尽管我国先后出台了以上描述的很多法律法规，但是仍不能满足医疗废物全过程管理处置的要求，主要原因是规定过于宽泛，缺乏实施细则的规定，《医疗废物分类名录》中对于各类废物的分类界限过于模糊，按类别分主要分为性质不同的5大类，但是这五种分类并不能包括所有的废物，比如已经在媒体上有诸多报道的关于胎盘、死胎的不规范处置的问题，由于名录中对于胎盘是否属于病理性废物没有明确规定，并且在当今社会中有些人对胎盘的固有印象是中药，其的确也有医疗功效，有些落后闭塞地区的习惯与社会现实会产生较大的冲突，因其是否为医疗废物而引起的纠纷履见诸报道。医疗废水没有列入到名录中，但由于其含有大量的病原细菌、病毒和化学药剂，其处理方法必然应不同于其它废水，如果不区分其与其他城市废水的管道，必然会对环境造成重大污染，我国现行有效的GB18466-2006《医疗机构水污染物排放标准》中并没有对医疗废水的特殊排放途径作出规定。此外，医疗废物的处理程序中没有相应的技术规范来对其进行规制，这就造成了医疗废物对环境的污染不能及时制止与监测。另一方面，要建立完整的医疗管理法律制度，仅仅依靠国务院、环境保护部门、行政部门以及行政法和环境法来保护是不够的，需要与民法、刑法、经济法等其他法律共同的加以规范，听取社会各界的广泛意见。

(二)医疗废物管理法律关系主体不明确

《条例》第五章并没有对各个主体的职责进行细分，存在执法交叉的现象，对一个现象，多方监管有可能造成互相推诿的结果，对医疗废物的监管工作效率会更加低下。医疗机构的管理者对医疗废物的处理往往持消极不负责的态度，医疗废物的管理和处置需要成本，过多的追求经济效益往往会不顾医疗废物管理条例的规定而消极的堆放或者以其他方式不合理的处置，把医疗废物和其他生活废物一同处置的现象层出不穷，医疗废物的管理者被动的行使管理权。

(三)无健全的监督体制

按照前文所述，我国医疗垃圾处理过程中现存的问题是很多的，如处理焚烧后产生的烟尘、二恶英、和酸度较高气体的设备不完善，有害气体得不到有效处理，在一些监管不严的落后与偏远地区，医疗垃圾中的某些干性垃圾，比如衣服、口罩、输液器、输液瓶塑料瓶盖等与生活垃圾混合的现象时有发生，并且医疗废水随便排出的现象更是屡见不鲜，如果医用针管未经消毒且没弯曲其形状，混入其他垃圾中造成人身损害的危险性非常大。

《医疗废物管理条例》的第五章中，可以看出卫生行政主管部门与环境保护行政主管部门均是监督检查和不定期抽查的主体，其第三十七条的规定为可以看出其仅概括规定了两者应定期交换监督检查和抽查结果，并未作细致规定，医疗废物的产生机构、处置机构、监督管理机构之间的协调不够，法律责任不够明确，监管机构对医疗废物并未形成有效的监管措施，不对医疗废物的产生、排放、处置各方面进行全面严格的监督管理，就会造成医疗废物不能完全正常有序的科学无害化处理，成为社会上的一个重大污染源。

除了法律法规的监督体制以外，公众对于医疗废物的危害性知之甚少，对医疗废物的堆放现象也已见怪不怪，持漠不关心的态度，不能向有关部门及时反馈和举报。根据某地的调查资料显示，公众对医疗废弃物管理的了解程度为：4%完全了解、30%基本了解、39%了解一点、27%完全不了解。

(四)医疗废物管理法律制度缺乏经济激励机制

根据医疗废物的特征可知，医疗废物具有高度危险性，其处置相较于一般的固体垃圾需要更多的人力物力与财力，没有必要的财力支撑，医疗废物的医疗废物的产生机构、处置机构处理医疗废物的主动性会不可避免降低。传统的由政府包揽医疗废物处理模式在国家的发展中逐渐暴露出了其缺陷，成本高但是实施效率较为低下，所以，在当今社会的大环境下，政府在市场中应发挥什么样的职能，提供什么必要条件以保证医疗废物处置产业的正常运转非常关键。《医疗废物管理条例》第四条规定：“国家推行医疗废物集中无害化处置，鼓励有关医疗废物安全处置技术的研究与开发。县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。国家对边远贫困地区建设医疗废物集中处置设施给予适当的支持。”可以看出，《医疗废物管理条例》第四条仅规定了国家对边远贫困地区建设医疗废物集中处置设施给予适当的支持，但是实际上产生医疗废物的量比较大的往往是中大型城市，处置产业是投资大回报小，并且技术要求比较高的产业，投资者的热情会在政府补贴少的情况下受到打击，使之停滞不前。同时因各大城市医疗废物收费标准的不统一以及国家对处置产业的补贴及资金补偿力度不够，企业投资热情不够，已建成的一些集中处置设施的运行是举步维艰，难以继续经营的。

四、完善我国医疗废物管理法律制度的建议

(一)健全相关法律法规

要通过立法对医疗废物的管理体制、技术标准、相关部门的责任等进行明确，完善医疗废物管理的法律体系，对医疗废物的分类应该更明确具体，胎盘、死胎、死婴等应作为医疗废物纳入到病理性废物的范畴中，不能当作个人财产归于个人名下，应纳入法律强制要求避免混乱。制定《医疗废物处置标准及其处置规范》，区分可回收和不可回收医疗废物，两者应用不同的处理方式，可回收的医疗废物应确保其二次利用的安全性，不可回收的废物处理应科学无害，防治对环境造成污染，将环境保护制度中的“三同时”制度和环境影响评价制度纳入到处置规范中，防治污染的设施应与医疗废物处置机构的设备同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，对处置医疗废物的机构的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批。要根据违法或犯罪主体的性质不同，遵照不同的部门法追究对应的法律责任。

(二)明确各医疗废物管理部门的职责，加强各部门之间的合作

解决执法交叉的问题就应当明确各医疗废物管理部门的职责，不同的管理部门从医疗废物的产生、储存、运输、处置等方面分别进行管理，各级政府的卫生行政部门负责管理医疗废物的产生，环卫部门负责管理医疗废物的储存、运输、处置，环保行政机构负责监督检查工作，市、县级的相关行政部门负责本地区的医疗废物管理工作，省级行政部门负责整体的协调组织工作，对各部门进行分工，才可以避免执法交叉和管理混乱的情形，按照依法分工、相互制衡的原则，把不同部门的责任内容明确到位，保持权责一致。医疗机构的管理者应遵守法律法规的规定，提高环境保护意识，积极的进行医疗废物的管理工作。

明确执法主体，《条例》第45条第6条的规定应该也在《办法》中作出由卫生行政部门监管的规定，《办法》第41条规定的管理部门应与《条例》中的规定保持一致；此外，农村医疗卫生机构也应该纳入县级主管部门的管辖范围内，自治不可取，自我管辖往往就意味着放任，扩大医疗垃圾处置机构收取医疗垃圾的范围，将城市和乡村所产生的医疗废物均包括在内。

(三)健全监督体制

1.内部监督

内部监督主要是指相关的行政部门、医疗机构和处置单位之间的相互监督，严格追究不履行法律义务的人的法律责任，由行政部门中的环保部门负责医疗废物管理全程的监管工作，定期检查和不定期抽查医疗机构和医疗废物处置单位的储存、运输、处置情况。医疗机构内部也应设置内部监督检查机构，监督医疗废物的分类、放置情况进行监督，对不符合规定的行为应严加制止并给予处分。以严密的监督监管体制，保证医疗废物从产生到处置完毕都能够科学的进行无害化处理，不对环境造成污染。

2.外部监督

提高公众的环保意识，使其认识到医疗废物的不规范处理对环境以及公民的身体健康均能造成重大影响，从而对不规范处理医疗废物的医疗机构以及医疗废物处置单位进行及时举报，从社会监督方面对全面推进医疗废物管理打下坚定的基础。

医疗废物是具有空间污染，急性传染和潜伏性污染等特征的一种特殊的危险废物，只有完善医疗废物管理法律制度，加强对医疗废物管理的内部监督和外部监督，才能最大限度的减少医疗废物的不规范管理对环境造成的影响。

(四)建立有效的经济激励机制

要建设规范的医疗废物集中处置设施，需要政府切实解决好规划审批、资金投入、人员编制等关键性问题，政府应在计算成本保证企业有利可图的范围内实行增加政府补贴，减免税收等政策，同时在处置产业的前期投入是可以由政府出资来提高投资者的热情，“医疗卫生机构也负有设施建设投入的责任，除了投入资金，改善本单位医疗废物处理的设施和手段，还要依法缴纳集中处置设施使用费，分担成本。”从我国的实际情况来看税收援助比直接的财政补助更具有可操作性，但我国现在涉及到环境保护的说的调节力度是不够的，所以在进行医疗废物管理的立法制度建设时，可以考虑对医疗废物处置的各个企业进行减免税的优惠政策。此外，发放低息贷款与优惠幅度比较高的贷款也是政府对环境进行保护的手段之一，可以减轻政府财政补助的压力，也可以提高企业进入环境治理的积极性。政府应鼓励企业对国外先进的医疗废物管理模式予以借鉴，形成国家立法指导，专业公司社会化服务，环保部门监管的医疗废物管理新模式，制定优惠政策吸引国内外的企业以多种形式的资金投入该领域。

五、结语

法律法规使我国的医疗废物从不受监管的状态纳进法制监管轨道，但是我们应该明确意识到，我国的医疗废物管理仍然存在着法律法规的规定之后，管理执法不严，监督制度不完善以及公众的法律意识相对淡薄等问题，因此，完善我国医疗废物的相关法律制度是必须的也是必要的。医疗废物污染环境日趋严重，医疗废物的正确合规处理事关可持续发展，不正确的填埋掩埋会损害土壤成分，往下渗透或者不正当排废水有可能对水源造成污染，焚烧后不对尾气进行处理又会破坏臭氧层，进而对人体做成损害，破环环境的承载能力。建立有效的管理法律制度是我国的必然选择，我国医疗废物管理制度完善和创新的目的是解决医疗废物污染环境管理上出现的失灵现象，完善其管理体制。以更加完善的医疗废物管理法律制度来逐步实现医疗废物的专业化，规模化的集中管理是我国的必然趋势。