国际劳工组织专家委员会对“慰安妇”问题的审议和判定*

王玉强

“慰安妇”问题的解决面临很多困难，除了因为日本政府不配合和阻挠以外，“慰安妇”问题的解决还是对各方力量运用现有法律知识在各个国际机构平台上开展交涉的考验。难得可贵之处在于，从1996到2009年，在各方力量推动下，国际劳工组织专家委员会持续就“慰安妇”问题进行审议，并就“慰安妇”问题发布了11份年度报告。国际劳工组织专家委员会因此成为除联合国人权机构以外，持续审议“慰安妇”问题并对日本政府予以劝告的另一重要国际机构。

一、“慰安妇”问题与日本政府的“法律解决论”“法律无责论”

日本政府对于“慰安妇”问题的立场基本上可以分为两种 ：一种是在事实层面上否认二战前后日军参与建立和运营慰安所；另一种是在法律层面上否认对“慰安妇”问题负有法律责任。因此，在事实层面上探寻二战前后日军性奴役“慰安妇”真相，以及在法律层面上确定日本政府的法律责任并要求日本对“慰安妇”受害者进行道歉和补偿，成为国际社会多年来的努力方向。

就事实层面而言，目前已经取得很大进展。在1990年6月6日的日本参议院预算委员会上，日本劳动省职业安全局长清水传雄回答社会党议员本冈昭次的质询时，指出慰安所是民间业者所为。(1)第118回国会、参議院予算委員会、第19号、1990年6月6日、http://kokkai.ndl.go.jp/。由于之前媒体和学者已经对“慰安妇”问题有所了解，因此清水否认日本军队参与建立和运营慰安所的发言引发了各界的强烈抗议。以此为契机，国际社会进一步发掘资料，寻求“慰安妇”问题的真相，其中最有代表性的是，曾经被强征为“慰安妇”的韩国妇女金学顺第一个站出来公开讲述自己遭受侵害的事实，日本中央大学教授吉见义明在日本防卫厅防卫研究所图书馆发现相关档案，从而明确二战期间日军建立和运营慰安所的基本事实。此后，学界找到了更多档案资料，使得日本政府不得不承认相关事实，并于1993年发表关于“慰安妇”问题的正式见解，即“河野谈话”。(2)1993年8月4日，日本内阁官方长官河野洋平发表关于日本政府对“慰安妇”问题的调查结果，明确承认，“慰安所根据当时军方的要求而设置运营，原日本军队直接或间接参与了慰安所的设置、管理以及慰安妇的运送。在征募慰安妇方面，主要由应军队要求的业界承担，在这种情况下，存在很多哄骗、强制等违反本人意愿的事例，而且，也确实存在日本官宪直接参与的事例。此外，慰安所内的生活处在强制状态下，非常痛苦”。

但在法律层面上，日本政府一再声称“慰安妇”问题已经解决，日本政府对此没有法律责任，即“法律解决论”和“法律无责论”。1991年11月26日，日本外相渡边美智雄在接受国会质询时声明，已经通过与各国外交谈判支付赔偿或者相关国已经放弃赔偿，“慰安妇”受害者个人不能与日本政府进行交涉，赔偿问题已经通过政府间外交谈判解决了。(3)第122回国会、国際平和協力等に関する特別委員会、第7号、平成三年十一月二十六日(火曜日)、http://kokkai.ndl.go.jp/。在同年12月5日的国会质询中，议员矢田部理指出，“慰安妇”问题是人道问题和人权问题，希望日本政府像德国和美国政府那样对受害者个人进行补偿。(4)德国通过三种方式对遭受纳粹迫害的受害者个人进行补偿 ：1.德国政府从1953年开始制订和完善补偿法，依照法律对德国人以及居住在德国的受害者进行补偿。20世纪80年代开始，对未列入补偿范围的受害者进行救济。2.德国政府通过与外国政府缔结协定补偿受害者。1952年与以色列缔结协定，对居住在以色列以及其他地区的犹太受害者进行补偿。德国统一后，与东欧诸国、俄罗斯、乌克兰等国缔结协定，对受害者进行补偿。3.德国企业对二战期间强迫东欧等国平民和战俘强制劳动予以补偿。美国和加拿大政府对日裔受害者进行补偿。1988年，美国参议院通过议案并由美国总统签署成为法律，依照法律，对二战期间被关押在集中营的日裔正式道歉并给予每人2万美元的补偿。随后，加拿大政府也同样对关押日裔的行为正式道歉并给予每人2.1万美元补偿。日本首相宫泽喜一对此回答说，从法律而言，通过《旧金山和约》为首的与各国签订的赔偿协定，还有通过中日邦交正常化以及日韩共同声明等方法，日本负有的赔偿义务已经从法律上大体解决了，只有与朝鲜还未解决。(5)第122回国会、国際平和協力等に関する特別委員会、第3号、平成三年十二月五日(木曜日)、http://kokkai.ndl.go.jp/。关于受害者索赔权问题，外务省条约局长柳井俊二在同年12月13日接受国会质询时首次指出，韩国政府不能就韩国国民的索赔权与日本政府进行交涉，但受害者个人的索赔权在日本国内法上并没有消失。(6)第122回国会、予算委員会、第3号、平成三年十二月十三日(金曜日)、http://kokkai.ndl.go.jp/。随后，柳井俊二代表外务省在其他国会质询场合中继续重申受害者个人的索赔权在日本国内法上并没有消失，这使得“慰安妇”受害者似乎看到获得补偿的希望。于是从韩国受害者金学顺开始，各国“慰安妇”受害者纷纷在日本提起诉讼，要求日本政府承担法律责任并予以补偿。但是，柳井上述声明并不意味着日本政府承认在“慰安妇”问题上具有法律责任。在1992年4月26日的外务委员会会议上，接受质询的外相渡边美智雄更明确指出，“慰安妇”问题要等日本法院的判决结果，但“慰安妇”问题不是法律问题，而是人道问题和政治问题。(7)第123回国会、外務委員会、第2号、平成四年二月二十六日(水曜日)、http://kokkai.ndl.go.jp/。对日本政府而言，“慰安妇”问题构不成法律问题，日本更不可能对此承担法律责任。

值得注意的是，外务省条约局长柳井承认受害者个人索赔权的发言，引发各国“慰安妇”受害者向日本法院提起诉讼控告日本政府。但从日本国内法而言，“慰安妇”受害者在诉讼上处于极其不利的地位，因为，日本明治时期制定的《大日本帝国宪法》没有关于国家以及公共团体赔偿责任的规定，即所谓“国家无答责”原则。而日本1947年制定的国家赔偿法，原则上不适用于发生在该赔偿法制定以前的“慰安妇”受害者的受害经历。此外，“慰安妇”受害者提起诉讼，超过日本法律诉讼时效的规定，结果日本法院往往最终判定“慰安妇”受害者败诉。可以说，从日本国内法而言，日本法院的判决进一步强化了日本政府“法律解决论”和“法律无责论”。因此，在国际法下界定日本政府在“慰安妇”问题上的法律责任就成为各方极为迫切的努力方向。

二、国际劳工组织专家委员会判定日本政府违反29号公约

国际劳工组织最初成立于1919年，1946年成为联合国的专门机构。为了致力于社会正义以及保护劳动者的权益，1930年6月28日，国际劳工组织大会通过《29号公约 强制或强迫劳动公约》(Convention No.29，以下简称29号公约)。1932年5月1日，开始生效，日本加入该公约。29号公约极为重要，至今仍是国际劳工组织八个基本公约之一。签署该公约的成员国需要经常汇报履行公约情况，国际劳工组织则对成员国履行公约情况进行审议。

国际劳工组织常规审议机制是，先由1926年设立的公约适用与建议专家委员会(Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations，以下简称专家委员会)进行审议，对各个成员国履行公约情况进行公正和技术性评价。专家委员会由国际劳工组织理事会任命20位任期三年的法理学家组成。专家委员会可以进行两种形式的审议 ：观察和直接要求。专家委员会的观察写入年度报告中，用于评议成员国在某些重要或长期案例上的违约情况,或者留意某些案例的进展情况。专家委员会的直接要求用于获取某个案例的信息或说明。专家委员会在年度报告中对某成员国违背公约义务的观察，随后被送交给国际劳工大会规范适用委员会(the Conference Committee on the Application of Standards，以下简称大会委员会)。该委员会由工人、雇主和政府代表组成。该委员会选择专家委员会审议过的一些案例，予以进一步审议和劝告，以及决定是否写入国际劳工组织总报告中。(8)Forced labour and trafficking : a casebook of court decisions : a training manual for judges, prosecutors and legal practitioners / International Labour Office. - Geneva: ILO, 2009,p2;THE ILO PROCEDURES. www.unesco.de_c_humanrights_pdf_IV-II.1992年2月17日，国际教育开发以及“韩国挺身队问题对策委员会”(9)还有“朝鲜人强制连行真相调查团”、国际民主法律家协会等非政府组织，其中日本国际教育开发代表是户塚悦朗，“朝鲜人强制连行真相调查团”代表是洪祥进，“韩国挺身队问题对策委员会”代表是李效再。等几个支援“慰安妇”受害者的NGO组织，首次将“慰安妇”问题提交给联合国人权委员会审议。国际教育开发代表户塚悦朗在发言中指出，在“慰安妇”问题上，日本政府违反国际人道法。在同年5月召开的联合国人权委员会防止歧视与保护少数小组会下设现代奴隶制工作组会议上，户塚悦朗在发言中详细阐释日本政府在“慰安妇”问题上，违反人道法、禁止奴隶制与奴隶交易、《强制或强迫劳动公约》(29号公约)以及《禁止买卖妇女儿童公约》等。(10)戸塚悦朗「ILOとジェダー―性差別ナイの社会へ」、日本評論社、2006年、136-137頁。其中人道法和禁止奴隶制与奴隶交易是国际习惯法，而29号公约和《禁止买卖妇女儿童公约》是日本签署加入的国际公约。同年8月中旬，NGO组织继续将“慰安妇”问题提交给联合国人权委员会下设的防止歧视和保护少数小组会审议。其中，“朝鲜人强制连行真相调查团”代表洪祥进在会上控诉日本在“慰安妇”问题上违反29号公约。(11)「「強制連行は条約違反」、北朝鮮系団体、国連人権委で訴えへ」、『朝日新聞』、1992年8月13日、夕刊。1993年4月5日，在日韩国裔“慰安妇”受害者宋神道提起诉讼，要求日本政府正式道歉，其诉讼的国际法依据也是日本政府违反了29号公约。(12)「在日韓国人も提訴 政府に謝罪文求め 元従軍慰安婦」、『朝日新聞』、1993年4月6日；「どうせ政府は動かない、でも… 裁判を待つ、在日元慰安婦·宋さん」、『朝日新聞』、1993年9月21日。

但是，日本政府官员否认在“慰安妇”问题上违反29号公约。在1993年4月6日的日本国会质询中，议员田英夫就“慰安妇”问题是否违反了29号公约质询外务省条约局长丹波实。外务省条约局长丹波实以该条约中的免责条款，否认日本政府违反29号公约。(13)第126回国会、外務委員会、第3号、平成五年四月六日、http://kokkai.ndl.go.jp/。在此后的国会质询中，外务省官员继续以29号公约的免责条款为依据，拒绝承认日本政府违反29号公约。

因为只有工会组织、雇主组织以及各国政府才有与国际劳工组织协商的资格，所以户塚悦朗代表的NGO组织无法直接将“慰安妇”问题提交给国际劳工组织审议。为了搞清楚在“慰安妇”问题上日本政府是否违反29号公约，户塚悦朗在日内瓦会议期间直接询问国际劳工组织专家委员会成员巴格瓦蒂(Prafullachandra Natwarlal Bhagwati)(14)Prafullachandra Natawarlal Bhagwati在1985-1986年间曾任印度最高法院首席法官，1979年开始被任命为国际劳工组织专家委员会成员。。巴格瓦蒂明确答复，强制妇女提供性服务属于强迫劳动，适用于29号公约。但当时日本法学界存在着是否该将“慰安妇”受害者向日军提供性服务视为劳动等争议。(15)大内和臣「従軍慰安婦補償と国際法―法政策法的考察―」、『法学新報』第102巻第3·4号、1995年、58頁。为了进一步明晰该问题，日本国际人权协会、日本律师联合会以及“朝鲜人强制连行真相调查团”邀请巴格瓦蒂赴日本参加研讨会。1994年，在日本国际人权协会举办的‘慰安妇’强制连行和ILO29号公约”研讨会上，巴格瓦蒂在发言中指出，“慰安妇”问题适用于国际劳工组织的禁止强制劳动相关公约，“慰安妇”问题是日本以制度和集体形式进行的人权侵害，“慰安妇”受害者担心日军的报复而被迫提供性服务，这属于强制劳动。因此，日本和韩国的工会组织可以将其提交给国际劳工组织。(16)「「強制労働」に政府対応迫る——東京で慰安婦研究会」、『毎日新聞』、1994年9月24日。对于追究日本政府在“慰安妇”问题上的法律责任，巴格瓦蒂的发言提供了重要的理论支撑。

1995年，韩国工会联盟(the Federation of Korean Trade Unions)决定将“慰安妇”问题提交给国际劳工组织审议。韩国工会联盟认为，29号公约并没有明确规定公约时效限制，因此国际劳工组织如认定存在违反29号公约的事实，就会对日本政府提出劝告。(17)「「従軍慰安婦問題を提訴へ 「強制労働禁止に違反」 ILOに韓国労組」、『朝日新聞』、1995年03月12日、朝刊。3月20日，韩国工会联盟依据《国际劳工组织章程》第24条规定的特别申诉程序(18)国际劳工组织除了先由专家委员会进行的常规审议机制以外，还有特别申诉程序，即《国际劳工组织规章》第24条，“未遵守公约的申诉 凡有雇主或工人的产业团体向国际劳工局提出申诉，声称某一成员国在其权限范围内不论在哪一方面未曾切实遵守它所参加的任何公约时，理事会可将此项申诉送交被申诉的政府，并可请该政府对此事做出它认为适当的声明。”，就“慰安妇”问题致信国际劳工组织劳工局，要求国际劳工组织审议“慰安妇”问题。但国际劳工组织理事会对此迟迟不做回应。最终，在国际劳工组织理事会做出决定前，1996年5月30日，韩国工会联盟撤回了上述申诉。

各国政府代表在国际劳工理事会中较有影响力。韩国工会联盟的上述申诉，理事会迟迟不做出受理与否的决定，与日本政府代表在理事会的阻挠有关。也由于日本政府的影响力，此后理事会始终没有将“慰安妇”问题列入国际劳工大会的审议日程，更没有像联合国人权委员会及其下设机构那样调查“慰安妇”问题并做出决议。

国际劳工组织对“慰安妇”问题的参与，主要表现为专家委员会对“慰安妇”问题的审议。实质性推动专家委员会审议“慰安妇”问题的是日本NGO组织大阪府特殊英语教师工会(OFSET)(19)大阪府特殊英语教师工会成立于1994年，成员为在大阪府从事英语教育的外国人。。1995年6月12日，大阪府特殊英语教师工会首次就“慰安妇”问题致信国际劳工组织，质询29号公约是否适用于二战前和二战时的日本，信中还陈述被拘留在慰安所的妇女遭受人权侵害和性虐待情况，认为日本政府违反了29号公约的规定。国际劳工组织专家委员会随后将大阪府特殊英语教师工会提交报告副本送给日本政府，并在1996年3月4日发布的年度报告中就“慰安妇”问题发表见解，这是国际劳工组织相关机构首次就“慰安妇”问题发表见解。

专家委员会认为，29号公约适用于二战前和二战时的日本，依据报告中陈述被拘留在日军慰安所中妇女遭受的人权侵害和性虐待情况，判定日本违反了29号公约的规定，这种行为应该被界定为性奴役(sexual slavery)。而对信中提出被强迫劳动的受害者应该获得报酬和补偿等要求，专家委员会认为依照29号公约规定应该获得报酬和其他补偿。但依据公约规定和专家委员会权限，专家委员会没有权力处理受害者的补偿和报酬诉求，只能由日本政府进行处理。因此专家委员会劝告日本政府对这一情况立即予以适当考虑。(20)Individual Observation concerning Convention No.29, Forced Labor,1930 Japan(ratification:1932) Published:1996 www.ilo.org.

专家委员会判定日本政府在“慰安妇”问题上违反29号公约，即日本政府对“慰安妇”受害者具有法律责任以及补偿义务，这促使各界进一步对日本政府进行施压，但日本政府不为所动。1996年3月5日，内阁官房长官梶山静六召开记者会，声明专家委员会关于“慰安妇”问题的见解不是国际劳工组织的最终见解，并重申“慰安妇”问题已经通过法律解决了。(21)「「賠償履行した」 慰安婦問題で梶山·官房長官語る」、『朝日新聞』、1996年3月5日、夕刊。在3月28日的参议院外务委员会会议上，议员畑恵质询外务省如何回应。外务省综合外交政策局国际社会协力部长朝海和夫回答，“慰安妇”问题被专家委员会界定为强制劳动是否恰当，这是个难以回答的问题。但不论是否违反了29号公约的规定，包括“慰安妇”问题在内的赔偿问题，已经通过《旧金山和约》以及其他两国间的协定从法律上解决了。(22)第136回国会、外務委員会、第3号、平成八年三月二十八日、http://kokkai.ndl.go.jp/。随后，日本政府基本上以朝海和夫的答辩为主旨，分别在1996年5月31日和10月30日两次向专家委员会提交申辩报告，试图影响专家委员会关于“慰安妇”问题的判定。

日本政府在5月31日提交的答辩报告中，回避专家委员会判定日本违反29号公约的结论，强调不论是否违反29号公约，包括“慰安妇”问题在内的二战赔偿问题，已经通过相关国际协定从法律上予以解决了。同时表明日本政府已经在“慰安妇”问题上表达道歉和悔恨之意。除此以外，日本政府还对亚洲妇女基金会(23)亚洲妇女基金会会(女性のためのアジア平和国民基金，简称为アジア女性基金)设立于1995年，该基金会致力于对“慰安妇”受害者的补偿、向“慰安妇”受害者提供医疗保健以及整理“慰安妇”问题资料等等。该基金会并非日本政府机构，其资金来源于日本政府划拨和民间募款。由于该基金对“慰安妇”受害者补偿来自民间捐款而并非由日本政府进行补偿，因而很多“慰安妇”受害者拒绝接受该基金的补偿，2007年该基金会解散。提供了最大支持。亚洲妇女基金会致力于实现日本民众对战时“慰安妇”受害者的补偿以及对现在妇女的保护，该基金得到了日本民众的全力支持。日本政府声明这些举动体现出日本在“慰安妇”问题上的诚意。

在1997年3月5日公布的年度报告中，专家委员会更加坚持在“慰安妇”问题上的判定。首先，针对上述日本外务省官员在回答质询中一再援引29号公约中第2条规定的免责条款，专家委员会明确判定“慰安妇”问题不适用免责条款。专家委员会指出，适用于免责的危急情况具有突然和不可预见性，要求迅速采取措施，要求劳动或服务的权力应该被限定于真正紧急情况。此外，要求强制服务的程度以及目的也应该被限定于严格要求的危急情况下。具体来说，公约规定的免责内容，只适用于“为纯军事性质的工作而要求从事的任何劳动或服务”，而公约免责条款适用的危机情况并不是一种自由许可，在战争、火灾或地震情况下，要求任何强制服务只能严格适用于面临即将危及民众的情况下。因此，专家委员会正式做出结论，“慰安妇”问题不适用于上述公约免责条款。进一步说，按照公约第25条款规定，非法从事强迫劳动应该受到刑法惩罚，任何批准公约的国家有义务按照其国内相应法律对其进行充分惩罚和严格执行。1907年4月25日日本颁布的刑法典规定，猥亵和强奸行为有罪。

在“慰安妇”受害者赔偿问题上，与1996年发布的报告相比，1997年的报告语气更为坚定。专家委员会明确认为对遭受如此虐待的受害者应该给予合适的补偿，“无论哪种强迫或强制劳动，除本公约第10条规定者外，都应当付给现金报酬，报酬标准不低于工人工作地区或工人召募地区的现行类似工种的报酬标准，以较高者为准。”“有关领地上已经或将要生效的一切关于工伤事故或因工患病补偿的法律或条例和一切关于死亡工人或残疾工人家属的抚恤规定的法律或条例，均应同等适用于被征从事强迫或强制劳动的人员和自愿工人”(24)第二十九号公约 强迫或强制劳动公约，www.ilo.org.，都应给予遭受强迫劳动的受害者补偿和伤残抚慰金。(25)Individual Observation concerning Convention No.29,Forced Labor,1930Japan(ratification:1932)Published:1997 www.ilo.org.

在1996年度报告中首次发表关于“慰安妇”问题见解以后，专家委员会在1997年度报告中具体而明确地判定日本违反29号公约，这是对日本政府官员一再主张“慰安妇”问题适用于29号公约免责条款的直接驳斥，使得日本政府官员从此再也不敢引用29号公约的免责条款混淆视听。但日本政府仍不接受专家委员会的判定和劝告。在1997年3月14日举行的国会质询中，议员本冈昭次就3月5日专家委员会发表见解质询外务省官员，外务省综合外交政策局国际协力部长朝海和夫表示，不能接受专家委员会关于日本在“慰安妇”问题上违反29号公约的判定，专家委员会的见解并不是国际劳工组织关于“慰安妇”问题的正式见解。(26)第140回国会、予算委員会、第10号、平成九年三月十四日(金曜日)、http://kokkai.ndl.go.jp/。此后日本政府官员一直采用上述策略，企图以此否认专家委员会判定日本政府违反29号公约的权威性。

尽管依据《国际劳工组织章程》关于公约的解释权规定，国际法院对任何公约的解释有最高权威，但这一程序很少使用。实际上，对法律解释尤其是对国际劳工组织各种公约的解释，主要由专家委员会和大会委员会负责。国际劳工组织在回顾自身工作时指出，没有发生专家委员会关于公约的解释与国际法院相冲突的情况，专家委员会的见解被一直视为有效且被普遍接受。(27)Forced labour and trafficking : a casebook of court decisions : a training manual for judges, prosecutors and legal practitioners / International Labour Office. - Geneva: ILO, 2009,p2.因此，专家委员会依据29号公约判定日本在“慰安妇”问题上违反公约的权威不容置疑，这是判定日本政府在“慰安妇”问题上违反国际法上取得的重大进展。虽然此后日本政府不断向国际劳工组织递交申辩报告，但不再出现质疑专家委员会关于日本违反29号公约见解的内容，日本政府在申辩报告中开始强调“慰安妇”问题“法律解决论”，并一再希望专家委员会停止审议“慰安妇”问题。

三、专家委员会对亚洲妇女基金会补偿问题的审议

专家委员会1997年的报告更加明确“慰安妇”受害者依照公约规定应该得到补偿，进一步推动了各方对于“慰安妇”受害者补偿问题的讨论。大阪府特殊英语教师工会于1998年10月14日再次致信国际劳工组织，陈述“慰安妇”补偿问题并没有实质性进展。多数韩国、中国台湾、印度尼西亚和菲律宾“慰安妇”受害者拒绝接受亚洲妇女基金会给予的金钱，因为亚洲妇女基金会的资金并不是来源于日本政府而是来自民间的捐赠。其中5名“慰安妇”受害者接受亚洲妇女基金会的金钱，却拒绝接受来自日本首相的道歉信，因为日本首相的道歉信不意味着日本政府承认对此负有法律责任。同样，工会韩国联盟(the Korean Confederation of Trade Union)也致信国际劳工组织，指出日本政府没有采取合适措施，也没有改变其关于“慰安妇”问题已经通过法律解决的立场，信中还强调虽然一些“慰安妇”受害者已经接受亚洲妇女基金会给予的金钱，但大多数受害者拒绝接受，因为“同情”金不是法律意义上的补偿。

在“慰安妇”补偿问题上，日本政府也向国际劳工组织递交申辩报告，陈述其在建立亚洲妇女基金会上的作用，以及已有来自菲律宾、韩国和中国台湾合计约85到90名“慰安妇”受害者接受了亚洲妇女基金会的补偿金，一些受害者通过不同方式表达感激之意。报告还指出，接受亚洲妇女基金会的受害者还会收到一封来自日本首相的道歉信，在日本公民、企业、商会和其他方式的支持下，亚洲妇女基金会获得4.83亿日元的捐赠等等。

在1999年度报告中，专家委员会考察上述各方关于亚洲妇女基金会的意见后，首先强调1998年联合国特别报告员麦克杜格尔(Gay J.McDougall)关于“慰安妇”问题的调查以及对日本在“慰安妇”问题责任上的判定。(28)继联合国人权委员会任命特别报告员调查并发布二战“慰安妇”问题调查报告后，联合国人权委员会下设防止歧视与保护少数小组会也任命特别报告员Gay J.McDougall调查“慰安妇”问题并发布报告，在特别报告员Gay J.McDougall提交报告中，判定日本政府在“慰安妇”问题上违反禁止奴隶制以及禁止强奸和强迫卖淫等国际习惯法，需要为此承担法律责任。随后，专家委员会重申，相信日本政府会承担责任采取措施满足受害者的要求。报告中还指出，大多数“慰安妇”受害者拒绝接受亚洲妇女基金会的金钱，因为亚洲妇女基金会不能被视为日本政府的补偿，来自日本首相的道歉信不被接受，因为其不被视为日本政府承担责任，这些情况表明大多数受害者的要求并没有被满足。因此，专家委员会劝告日本政府采取适当措施回应日本法院的判决(29)1998年4月山口地方法院下关支部判决“慰安妇”受害者胜诉，要求日本政府补偿3位原告“慰安妇”受害者每人30万日元以及利息。，以及采取其他措施来补偿受害者，因为时间流逝让“慰安妇”受害者赔偿问题变得紧急。(30)Individual Observation concerning Convention No.29,Forced Labor, 1930 Japan(ratification:1932) Published:1999 www.ilo.org.值得注意的是，国际劳工组织专家委员会发布的1999年度报告除了审议“慰安妇”受害者补偿问题以外，还首次关注二战被日本强迫劳动的中韩劳工问题，要求日本政府对中韩劳工进行补偿。

专家委员会发布其1999年度报告后，日本政府继续向国际劳工组织提交申辩报告，强调二战引发的赔偿问题已经通过《旧金山和约》以及日本与其他国家的协定予以解决，重申“慰安妇”受害者赔偿问题的“法律解决论”。另外，强调日本政府已经数次正式道歉，并对相关国家提供很多开发援助。因此，日本政府强烈希望这是专家委员会最后一次讨论和审议上述议题。

在2001年度报告中，专家委员会承认日本所列上述条约已经解决赔偿问题。然而，专家委员会认为，仍有必要回应各工会组织要求、留意受害者诉讼进展以及日本政府的相关申辩。随后，专家委员会在报告中介绍了“慰安妇”问题在国际劳工组织的进一步审议状况。按照国际劳工组织常规审议机制规定，专家委员会会将其审议的问题进一步提交给大会委员会审议，遗憾的是1998年大会委员会没有选择将专家委员会关于“慰安妇”问题的观察继续审议。但大会委员会的工人代表发言要求日本政府和工会组织、支援“慰安妇”受害者组织以及“慰安妇”问题相关国家进行协商,找到一个有效的办法满足大多数“慰安妇”受害者的要求。在报告结论部分，专家委员会指出,鉴于亚洲妇女基金会的补偿不被大多数“慰安妇”受害者接受，劝告日本政府与支援“慰安妇”受害者的组织协商采取其他方式满足受害者的要求。值得注意的是，此次作为二战“慰安妇”受害国的荷兰工会组织(the Netherlands Trade Union Confederation)首次参与讨论“慰安妇”问题，陈述日本并没有向荷兰“慰安妇”受害者提供补偿。(31)Individual Observation concerning Convention No.29,Forced Labor,1930Japan(ratification:1932)Published:2001 www.ilo.org.

就亚洲妇女基金会对“慰安妇”受害者补偿问题，专家委员会分别在1999年和2001年度报告中进行审议，指出亚洲妇女基金会的补偿并不被多数“慰安妇”受害者接受，因此劝告日本政府采取其他方式满足受害者的要求，在此后的年度报告中,专家委员会关于亚洲妇女基金会的立场得到延续。

四、专家委员会关于“慰安妇”受害者个人索赔权的判定

“慰安妇”受害者个人是否具有索赔权呢？从国际法视角而言能否确认受害者个人是否具有索赔权，这对界定“慰安妇”问题、判定日本政府的法律责任以及最终解决“慰安妇”问题极为重要。

2001年6月26日，全日本造船与工程工会(All Japan Ship Building and Engineering Union)首次致信国际劳工组织指出，关于战争赔偿问题，日本政府曾经在多个场合重申只是终止国家层面的赔偿权，但没有终止个人赔偿权。日本外务省条约局长柳井回答国会质询中曾经指出，日本和韩国的1965年日韩协定并没有从国内法上剥夺受害者个人的索赔权。除此之外，日本政府也声明二战期间日本受害者个人的索赔权并没有因为已有的双边条约而失效 ：其一是日本政府关于原子弹爆炸日本受害者诉讼的声明，其二是日本政府关于西伯利亚日本战俘赔偿诉讼的声明。全日本造船与工程联盟关于日本政府曾声明支持日本受害者个人索赔权的证据，随即引发了国际劳工组织关于“慰安妇”问题最激烈的争论。在2003年度报告中，专家委员会以前所未有的篇幅记述其对“慰安妇”受害者个人索赔权问题的审议。

与以往报告相比，在2003年度报告中专家委员会首次使用完全(absolute)一词判定日本政府在“慰安妇”问题上违反29号公约，以此更加明确专家委员会在“慰安妇”问题上的立场。随后，报告介绍2002年日本的申辩意见。报告指出，尽管日本政府认为其在个人索赔权问题上没有法律责任，但就“慰安妇”问题在很多场合表达道歉和悔恨之意，还通过亚洲妇女基金会转达日本首相的致歉信。专家委员会指出，日本政府并没有对1963年和1989年日本政府关于支持个人索赔权的声明做出回应。

为了进一步阐释受害者个人索赔权的法律依据，专家委员会再度援引联合国人权机构的相关报告。1998年6月22日特别报告员麦克杜格尔在防止歧视与保护少数小组会上提交报告，其中对日本在二战期间建立慰安所的法律责任进行分析。该报告除了认定在“慰安妇”问题上日本违反禁止奴隶制规定的国际义务以外，还指出，日本政府利用1965年日韩协定和1951年的《旧金山和约》，以此回避对“慰安妇”问题的法律责任，但日本政府的这种做法不能成立。其原因在于以下两点 ：其一，签订条约的时候日本隐瞒了直接参与建立慰安所的事实，这一事实不容日本用条约回避责任；其二，条约内容清晰地表明，条约不是用来阻止遭受日军侵害人权或人道法受害者的个人索赔权。此外，麦克杜格尔的报告指出，按照强制规则(jus cogens norms(32)Jus cogens norms又称强制法或绝对法，含义为必须绝对服从和执行的法律规范。自第二次世界大战以来，强行法已经组成维护世界秩序的一种法律准则，成为国际社会全体接受并公认为不可违背绝对遵守，且仅仅由以后具有同等性质的一般国际法规律使得变更的规则，它不能以个别国家间的条约排除适用。)，被指控违反基本法律的国家不能仅仅依靠技术性细节来回避责任，而禁止奴隶制法律就属于强行法范围。专家委员会还援引1996年特别报告员Radhika Coomaraswamy在联合国人权委员会上提交的《关于二战日军性奴隶朝鲜、韩国和日本调查报告》。在该报告中，关于受害者赔偿问题认可国际法学家委员会(International Commission of Jurists)1994发布关于“慰安妇”问题的调查报告，国际法学家委员会的调查报告认为，上述日本政府所援引的条约从未设想排除遭受非人道受害者的个人赔偿权，“赔偿权”一词并不涵盖民事侵权行为，该词汇也未在备忘录和议定书中予以界定，在条约的谈判中也未涉及受害者个人关于二战战争罪行的权利以及反人类罪行。

另外，专家委员会注意到《纽约时报》2001年9月4日的一则报道，该报道后来被女性战犯国际法庭审判日军性奴隶制时采用。该报道作者Steven C. Clemons找到在《旧金山和约》签署前日本首相吉田茂和荷兰外交部长间的解密信件，在信中，吉田茂表示日本政府不认为荷兰政府签署《旧金山和约》后就剥夺了其国民的个人赔偿权。

关于受害者个人索赔权问题，专家委员会认为“慰安妇”受害者索赔权仍是未解决的问题。专家委员会注意到日本政府一再表达个人索赔权问题已经被上述条约宣布放弃，然而从上述对条约内容讨论可知，日本政府的这一结论并没有得到专家们的支持。专家委员会早就声明其没有权力处理赔偿事务，因此专家委员会就条约是否放弃或者没有放弃个人索赔权不予发表法律见解。专家委员会也无权裁定双边和多边条约的法律效力。因此专家委员会不能且不宜最终宣判该法律问题，这是其他机构的权限。(33)Individual Observation concerning Convention No.29,ForcedLabor,1930Japan(ratification:1932)Published:2003 www.ilo.org.

尽管如此，专家委员会仍继续对“慰安妇”问题进行审议，并在2004、2005、2007、2008、2009年发布关于“慰安妇”问题的审议报告。总体来说，尽管专家委员会努力推动大会委员会审议“慰安妇”问题，但“慰安妇”问题并没有成为大会委员会的正式议题，专家委员会对“慰安妇”问题也没有进一步发表新的见解，一再重申其以往关于“慰安妇”问题判定和见解。另外，尽管日本政府在申辩报告中要求专家委员会停止审议，但只要各个工会组织提交申诉报告，专家委员会就会将申诉报告转交给日本政府，然后在年度报告中对各个工会组织的申诉予以正式回应，就“慰安妇”问题解决向日本政府提出劝告并要求日本政府提供相关进展情况。专家委员会并没有终止审议“慰安妇”问题之意。

结 论

从法律层面上而言，日本政府对于“慰安妇”问题一直持有“法律解决论”和“法律无责论”立场，并试图以此为前提阻挠“慰安妇”问题的解决。为了从国际法上界定日本政府在“慰安妇”问题的法律责任，在各方力量的推动下，从1996年专家委员会发布第一份审议“慰安妇”问题报告开始，专家委员会依据29号公约持续对“慰安妇”问题进行审议，并取得重大进展。在专家委员会发布的年度报告中，一再明确判定日本政府在“慰安妇”问题上违反了29号公约，尤其是在1997年报告中强调“慰安妇”问题不适用29号公约的免责条款，直接驳斥了以往日本外务省官员否认日本违反29号公约的依据所在。依据29号公约规定，专家委员会判定日本应该对“慰安妇”受害者进行补偿。专家委员会并不认可日本政府通过亚洲妇女基金会对“慰安妇”受害者进行补偿，劝告日本政府与支援“慰安妇”受害者组织进行协商，以满足多数受害者的补偿请求。在对最为重要的“慰安妇”受害者索赔权的审议上，尽管日本政府一再声称已经通过《旧金山和约》以及与其他国家的协定已经解决，但专家委员会详细考察各种法律依据后，坚持认为受害者个人的索赔权问题仍然没有解决。可以说，专家委员会在其权限范围内极力维护29号公约的权威性，支持“慰安妇”受害者，驳斥日本政府的“法律解决论”“法律无责论”。

但29号公约内容中并没有对参加公约国家如何遵守公约义务的规定，因此专家委员会依据29号公约的规定其权限只集中在审议层面，并没有直接处理受害者补偿以及判定其他国际条约或双边协定的权利。如何将专家委员会判定日本政府违反29号公约形成具有约束力的决议，这取决于国际劳工组织理事会或大会委员会等行政机构的意愿。由于日本政府的阻挠，不论是理事会还是大会委员会并没有进一步审议“慰安妇”问题。

在日本政府一再要求停止审议的压力之下，专家委员会仍坚持对“慰安妇”问题进行审议，从1996到2009年接连发布11份关于“慰安妇”问题的审议报告，专家委员会也成为联合国人权机构以外最为关注“慰安妇”问题的国际机构。专家委员会对“慰安妇”问题的持续审议和权威判定，无疑是对与日本政府、日本右翼进行交涉和抗衡的各界力量的最有力的支持。因此，各方力量应该重视专家委员会关于“慰安妇”问题的法律见解，以此获得对于“慰安妇”问题的深入理解能力，让更多的人从“慰安妇”问题上的旁观者变成参与者和支持者，以期将来在“慰安妇”问题彻底解决上发挥作用。