为消费者系好“安全带”——我国缺陷产品召回制度日趋完善

文丨本刊记者 施京京

日前，大众汽车有限公司、一汽-大众汽车有限公司和上汽大众汽车有限公司根据《缺陷汽车产品召回管理条例》和《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》的要求，向市场监管总局备案了召回计划，决定自2019年6月28日起召回共计92621辆车辆。据悉，本次大众方面召回范围内的车辆在部分情况下会造成离合器不再耦合，导致车辆失去驱动力，存在安全隐患。

类似的召回信息，在如今的消费者看来并不陌生。自2004年《缺陷汽车产品召回管理规定》发布实施以来，我国的缺陷产品召回管理工作已经走过了15年历程。时光荏苒，踏石留印。15年来，与缺陷产品召回相关的法律体系、管理体系、技术体系初步建立，相关产业逐渐形成了产品安全防控、追溯和补救机制，缺陷产品召回制度在实践中经历探索创新，成为产品质量安全监管的有效手段。

召回范围不断“扩容”

小小的玩具，可能会引发儿童窒息；看似不起眼的零部件，在特殊时刻也许会加速人身伤害……随着科技进步和创新时代的到来，各种新产品如雨后春笋涌入消费市场，人们在享受产品提供服务的同时，也受到了产品由于设计、制造或标识缺陷所造成的人身、财产伤害。产品安全问题受到全社会的广泛关注，缺陷产品召回应运而生。

早在20世纪70年代前后，美国、日本、欧盟等就陆续建立了产品召回制度。各国通过产品缺陷召回，有效保障了消费者权益，维护了社会公共安全。我国的缺陷产品召回制度起始于2004年。2004年3月12日，原质检总局联合发改委、商务部和海关总署颁布了《缺陷汽车产品召回管理规定》，并从 2004年10月1日起实施，标志着我国缺陷产品召回制度正式建立。2007年 8月27日，《儿童玩具召回管理规定》出台，缺陷产品召回管理范围从汽车拓展到其他消费品。2016年1月1日，《缺陷消费品召回管理办法》正式施行，将更多的消费品纳入召回管理范围。

“缺陷产品召回是一项国际通行的产品安全管理制度，‘缺陷’是指产品不符合产品安全国家标准、行业标准或者存在危及人身、财产安全的不合理危险；‘召回’是指企业主动或政府责令对批次性的缺陷产品采取补救措施消除产品缺陷的活动，属于产品安全管理的事后补救措施，符合政府部门职能转变的要求。”据市场监管总局质量发展局相关负责人介绍，缺陷产品召回为企业提供了由于设计、制造、标识等原因引发的产品质量和安全改进的救济途径，在保护消费者人身财产安全和维护市场经济秩序的同时，通过改进共性的设计和制造问题，可以推动企业实现质量提升。

据了解，在缺陷产品召回制度下，对于在产品设计和制造之初因技术局限、工艺瑕疵、管理疏忽或其他偶发因素和不确定因素造成的产品缺陷予以及时修正，将避免产生实质性的危害后果。生产企业为了及时发现和确认产品缺陷问题、准确追溯缺陷产品的上游供应和下游流向以及开发产品缺陷消除技术和措施，需要在产品的设计、研发、制造、供应、销售及售后等全链条体系中进行大量技术投入，能有效完善企业的产品缺陷处置能力和风险防控能力，促使产品质量安全水平得到实质性的提升。此外，由于产品缺陷的发现主要依赖于产品的市场表现和消费者的使用反馈，因此缺陷召回制度充分体现了企业主体、消费者参与、政府监管的社会共治特征，形成了良好互动局面。

数据显示，我国从事各类产品生产的企业数量超过400万家。面对如此庞大的群体，市场监管总局在进行消费品召回制度设计时开展了大量调研和深入论证，在总结汽车召回实施经验的基础上，积极借鉴国际做法，建立了适应我国实际情况的消费品召回管理体系。目前，我国在缺陷产品召回的法规建设方面，已经出台1部行政法规，2部部门规章，1部规范性文件，包括《缺陷汽车产品召回管理条例》（国务院第626号令）《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《儿童玩具召回管理规定》《缺陷消费品召回管理办法》。此外，《产品质量法》《消费者权益保护法》《侵权责任法》以及《大气污染防治法》等4部法律都明确对缺陷产品召回进行了相关的规定。市场监管总局质量发展局相关负责人指出，从宏观方面来看，汽车虽然也属于消费类产品，但其在产业特点、产品价值、技术含量、提供方式、使用特性、风险特征以及风险处置方法等方面与其他品类的消费品存在较大差别。按照国际惯例，实施召回制度的各国均采取将汽车和其他消费品分别立法的方式。

15年来，社会各界对召回活动的认识也从“召回就是产品质量差”“召回就是产品不安全”向“召回是企业消除产品缺陷的常态化活动”“主动召回是企业履行社会责任的表现”等更加理性的方面转变。宜家抽屉柜召回、上汽通用史上最大规模汽车召回……让消费者们印象深刻的一系列召回事件背后，是我国缺陷产品召回制度的日趋完善，和全社会对缺陷产品召回管理工作的进一步认知。

截至目前，我国已累计实施缺陷汽车产品召回1800余次，涉及车辆超过 6900万辆；消费品召回的数量达6000万件左右，召回产品种类涉及儿童用品、电子电器、食品相关产品、其他交通运输设备、日用纺织品和服装、家用日用品、文教体育用品、家具、五金建材等，有效保障了消费者生命健康和财产安全。

技术体系逐步建立

消费品量大面广、种类庞杂、安全风险各异，对召回管理工作不断提出新的课题。市场监管总局质量发展局相关负责人表示，召回是对现有市场监管模式的弥补和完善，以保护消费者安全为最终目的和落脚点。要充分发挥召回的作用，引导企业发现问题、改进问题，提高产品安全保障水平和产品质量竞争力。进一步加强监管体系研究，逐步完善召回制度和召回管理技术支撑体系，推动产品事故强制曝光制度，加强企业和消费者宣传教育，多方共同营造召回事业健康发展的良好氛围。

在缺陷产品召回制度建立之初，市场监管总局即设立了缺陷产品管理中心作为专门的技术机构，在全国范围组建了由500名权威专家组成的技术咨询智库，建立了汽车和消费品缺陷工程分析实验室，联合10余家行业权威技术机构开展技术协作，邀请多家高校和科研机构提供决策参考。目前，支撑召回管理工作的技术体系已初步建成。在全部召回活动中，有58%的汽车召回和74%的消费品召回在总局缺陷调查工作的推动下开展。

标准体系是支撑我国缺陷产品召回工作的重要体系之一，标准化正推动着缺陷产品召回制度向纵深发展。据市场监管总局缺陷产品管理中心相关负责人介绍，产品缺陷与安全管理标准化，在缺陷产品召回和质量担保领域，发挥着落实法律法规要求的基础性作用、促进新兴技术发展的战略性作用、指导企业履行产品安全主体责任的引领性作用。近年来，全国产品缺陷与安全管理标准化技术委员会经过不断地修正，形成以通用基础、缺陷产品召回、产品质量担保三大业务领域为主体结构、以流程环节为主要逻辑的三层标准体系框架，全面覆盖缺陷产品召回及产品质量担保重点工作内容，并提出与之配套的90余项标准明细，为产品缺陷与安全管理标准化工作提供明确的发展指南，

“举例来说，风险评估是召回工作之中的重要技术环节，是缺陷判定的重要依据，GB/T 34402-2017《汽车产品安全风险评估与风险控制指南》正是针对汽车产品风险评估这一关键技术展开深入研究，是落实《缺陷汽车产品召回管理条例》和《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》的重要标准，为汽车产品安全监管提供了有效支撑。生产者全面而科学地履行主体责任是召回制度的核心要求，GB/T 34400-2017《消费品召回 生产者指南》在充分借鉴国际标准ISO 10393:2013《消费品召回供应商指南》的基础上，结合《缺陷消费品召回管理办法》要求，为我国消费品生产企业提供了先进的召回管理理念，在促使企业正确认识召回、建立企业内部召回管理体系、保证召回措施合理性等方面具有重要指导意义。”该负责人解释说。与此同时，围绕目前我国由召回发现标准缺失或不足的问题反馈渠道零散且非常态化这一难题，全国产品缺陷与安全管理标准化技术委员会已提出建立缺陷产品召回与产品安全标准闭环机制的构想，并着手开展产品缺陷与安全管理标准分层管理研究。

在多方努力下，我国缺陷产品召回力度显著加大。2018年，市场监管总局根据问题线索，组织缺陷产品管理中心，主动开展了电源适配器及充电器缺陷技术分析，引导企业实施召回37次，涉及产品430万件，倒逼企业健全电源适配器及充电器安全技术要求，有效推动电子电器产业质量安全水平提升。针对国际上消费品召回完成率普遍较低的问题，市场监管总局持续开展消费品召回公众宣传和消费者教育工作，发布危险弹射类产品、指尖陀螺、抽屉柜倾倒等消费预警29期，开展儿童用品安全教育主题活动8次；创新运用新媒体，多媒体多渠道广泛传播召回相关知识，提供召回服务查询，方便消费者快速准确地查询到召回信息。

近年来，主动对缺陷产品实施召回已逐渐成为汽车和消费品生产企业的常态化活动，成为生产企业改进产品安全问题、提升产品质量的重要措施。目前，我国主要汽车生产企业和规模化消费品生产企业均建立了较为完善的产品质量安全防控体系，设置了专门的工作机构和团队。与召回制度实施之初相比，相关行业产品的整体质量安全水平已取得了长足发展，全国汽车生产企业因召回活动而增加的质量改进投入每年超过80亿元，召回制度对产业进步的促进作用日益显现。

监管能力持续提升

随着我国经济的快速发展和科技水平的不断提升，产品因设计、制造缺陷产生质量安全问题的风险加大。“从召回活动的规模上看，我国的产品召回数量已连续多年位居世界第二，仅次于美国。同时，通过有力的召回活动管理，目前已基本实现全球召回活动在中国市场能够同步实施，并已出现多起在中国市场首先实施召回进而引发全球召回的案例。但从产品的保有量和市场规模来看，召回工作仍有进一步提升的空间。”市场监管总局质量发展局相关负责人如是说。

该负责人指出，经过15年的发展，缺陷产品召回管理工作取得了一定成效、发挥了一定作用，但也存在很多需要加强和完善的地方。例如，目前缺陷消费品召回依据的管理办法属于规范性文件，存在法律层级低、强制力不足、监管产品范围窄等突出问题，急需提升缺陷消费品召回立法层级，夯实监管制度基础，提升召回制度的权威性与影响力，为全面系统地推进缺陷消费品召回管理、保护消费者合法权益提供法律制度保障；随着新技术的不断应用和投放市场新产品的种类不断增多，缺陷识别与调查技术难度不断增加，安全风险评估标准亟待健全……

一系列新举措正在紧锣密鼓地进行中。国务院机构改革后，市场监管总局专门组织对改革后的召回监管情况进行了调查研究，对相关问题逐一进行了论证，并召开国内法律专家和企业座谈会听取意见建议，在征求总局相关司局和全部省局意见后，起草修订了《消费品召回管理规定》，于2019年2月2日向社会征求意见。根据市场监管总局发布的《消费品召回管理规定（征求意见稿）》（以下简称《管理规定》）起草说明，相对于《缺陷消费品召回管理办法》，新规主要修改之处是取消了目录管理制度，调整了消费品定义和召回定义，增加了生产者信息报告义务和应急处置措施，进一步明确了生产者召回计划备案的要求和不适用产品范围，并增加了罚则。

从近年来的实践看，实施消费品召回的产品种类范围较多，有些不在目录内的产品如家具、其他交通运输设备，其召回数量占比较大。如2016年宜家抽屉柜事件中涉及的家具产品，并不在现阶段实施召回的消费品目录里，《缺陷消费品召回管理办法》规定可以参照执行，法律约束力低，易造成监管缺失。根据《管理规定》，所有属于规定调整范围的消费品，只要存在缺陷，都应依规实施召回。借鉴发达国家法律经验，《管理规定》还明确了生产者事故报告和信息备案义务，为消费品召回、消费提示等提供信息和数据支持。生产者隐瞒缺陷情况将被责令限期改正，处3万元以下罚款。

新能源汽车作为中国战略性新兴产业之一，产业规模和技术水平发展迅速，销量以40%的上升幅度高速增长。截至2017年底，国内新能源汽车保有量已超过160万辆，占全球新能源汽车保有量的50%。随着保有量的增加，新能源汽车安全问题日益突出，特别是起火事件受到社会关注。市场监管总局高度重视新能源汽车的火灾安全监管工作，并依据《缺陷汽车产品召回管理条例》开展了大量相关工作。截至目前，已组织缺陷产品管理中心启动新能源汽车缺陷调查10起，会同相关部门开展火灾事故现场调查5次，督促相关生产企业实施召回5次。其中，召回涉及5个企业24个车型的3.56万缺陷车辆，缺陷原因多为电控和机械故障。据悉，下一步，市场监管总局将继续针对新能源汽车火灾事故开展专项调查，开展信息共享机制研究，进一步提升缺陷判定技术和能力，协同相关部门推动标准制修订和落实产品质量担保制度。督促生产企业提升产品质量安全，保护产业健康发展，保障新能源汽车安全运行。

产品技术的发展日新月异，我国市场监管部门正紧跟行业步伐，不断完善监管体制和技术能力，重点加强缺陷信息监测、产品风险技术研判、缺陷调查、召回过程监督等方面的能力建设，始终保持与行业发展向配套的监督力量。市场监管总局质量发展局相关负责人表示，总局将持续开展缺陷产品召回法制宣传工作，不断提升生产企业的产品安全责任和社会责任意识，引导公众客观看待召回活动、积极配合召回活动，推动召回工作进一步日常化、自然化。通过召回工作，带动从生产企业到零部件供应企业、从生产环节到销售和售后环节、从个别企业到整个行业、从相关行业到整体制造业的质量提升。