中国宪法监督制度的特点和新实践——兼论宪法与法律委员会的建立与合宪性审查制度的完善

马雨蒙

电子科技大学，四川 成都 611731

一、宪法监督的含义

行宪是制宪目的之所在，多主体、多层次、多形式、多途径是我国宪法实施的特点。中国宪法监督制度是在宪法体制内，以人民代表大会制度和中国共产党的领导为基础，让宪法长出“牙齿”，确保宪法在社会生活中得到充分、有效和全面实施。

二、中国宪法监督制度的特点

(一)宪法监督由多机构分散实施

全国人民代表大会(下文简称“全国人大”)是中国最高的宪法监督机关；监督宪法实施的权力由全国人民代表大会常务委员会(下文简称“全国人大常委会”)行使；地方性法规、行政法规制定出来后由全国人民代表大会专门委员会对其合宪性进行审查；地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。此外，全国人大常委会根据国务院、中央军事委员会、各省级人民代表大会常务委员会、最高人民法院、最高人民检察院提出审查要求(以上机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民书面提出进行审查建议)，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性及合法性进行审查并作出认定。可见，广义上讲我国宪法监督主体呈现全国人大及人大常委会为核心，多机构分散实施，监督层级和监督内容交叉的特点。

(二)宪法监督的内容以立法为重点

广义的宪法监督包含以下内容：国家立法行为、国家机关履行宪法职责的行为、侵害个人基本权利的特定私人行为。立法作为法治实施、监督与保障的基础是现阶段微观视角下宪法监督特别是合宪性审查工作最重要的内容。对立法的监督包括宪法授权范围内立法、立法程序合宪、立法的内容符合宪法的原则、精神、具体规范等内容。

宪法法制统一原则是法律作为宪法监督对象的依据，由于中国将法律的制定权与宪法监督权赋予同一主体，“法律是宪法的具体化”的理论认知根深蒂固，①在制定和修改法律时并没有对行政法规、地方性法规的合法性审查与合宪性审查进行有效区分，造成宪法对法律监督的程序和机制都有所缺失。和法律不同，《宪法》《立法法》中明确规定行政法规接受宪法的监督②。《宪法》第89条规定制定行政法规的依据要依照宪法和法律制定；《宪法》第67条规定全国人大常委会对行政法规的事后审查权；《立法法》第99条规定了专门委员会和常务委员会工作机构对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的被动审查权。另外，国务院制定的《行政法规制定程序条例》对行政法规的立法原则、实质内容以及出现违宪问题的处理程序等加以明确和细化。

三、我国宪法监督制度的新实践

(一)宪法监督主体的统一化与专业化：宪法和法律委员会的成立

《宪法第五修正案》将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，增加“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这一修改是在现有的全国人大专门委员会组织体制上所做的一种制度安排③，旨在维护宪法权威，加强宪法实施监督的组织体制建设，部分地回应了宪法监督体制向理性化和专门化发展的趋势④。

(二)宪法监督制度的体系化：合宪性审查制度的确立

推进合宪性审查工作在十九大报告中首次提出，其含义为宪法授权的专门审查机关对立法主体制定的规范性文件所进行的监督⑤。合宪性审查目的是为了保证法律与宪法相一致，消除任何与宪法相抵触的规范性文件，规范性文件是合宪性审查的基本内容。此外，作为宪法监督制度的衔接与补充，《立法法》中对立法审查制度进行了细化；在合宪性审查与立法审查不断发展完善的前提下，进一步探索宪法解释制度、侵犯公民宪法基本权利诉讼制度、宪法申诉制度，⑥有助于丰富宪法监督制度的内涵及依宪治国目标的实现。

[ 注 释 ]

①莫纪宏.论法律的合宪性审查机制[J].法学评论，2018，36(06)：34-40.

②莫纪宏.论行政法规的合宪性审查机制[J].江苏行政学院学报，2018，No.99(03)：121-129.

③胡锦光.论设立“宪法和法律委员会”的意义[J].政法论丛，2018，No.184(03)：5-12.

④韩大元.从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型[J].华东政法大学学报，2018，v.21；No.119(04)：7-13.

⑤陈建平.论立法的合宪性审查[J].湖南师范大学社会科学学报，2018，47(05)：61-67.

⑥周伟.完善我国宪法监督制度研究[J].社会科学，2004(5)：51-57.