乡村治理法治化路径思考

张 帅

宁夏大学，宁夏 银川 750000

一、乡村治理法治化的意义

(一)推进乡村治理法治化，完善国家治理体系

从国家制度层面看，法治化制度建设和实践的落实已进入新阶段，已然不再是一个愿景和口号。为进一步提升国家治理体系和治理能力现代化水平，乡村治理法治化作为基层法治化建设的基础，推进乡村治理法治化是基本趋势。因此，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系显得尤为重要。乡村振兴的目的是实现乡村全面发展，这就必须建立在乡村稳定的基础上。乡村村民是最为广泛的社会群体，随着乡村结构和秩序发生时代化变迁，村民对法治的渴望和诉求比其他任何群体更为迫切，推进乡村治理法治化进程是发展乡村治理的必然趋势，也是法治社会建设的基石。因此，迅速推进乡村治理法治化和改善乡村的法治环境，对中国特色社会主义法治的整体发展趋势作出重大的贡献意义。

(二)村民法治观念觉醒，理性选择乡村治理法治化

改革开放使基本矛盾发生转变，我国社会经历着由社会管理向社会治理转型的变化，现代化的推动不仅通过基础设施建设和社会事业建设改变乡村的外在面貌，也将民主、法治、平等、正义、人权等观念逐渐深入到乡村基层，影响村民的价值观念。致使乡村传统人治模式下的村规民约的作用渐渐地衰弱，触动了乡村村民内心深处对法治观念及权利的觉醒，促进村民对同自身权利密切的一系列乡村治理法律日益产生权益诉求。村民对国家权力的制约和监督体系也有了理性的思考，以此期盼自身有意识的通过法律可以实现自身合理化诉求。这是基层村民法治觉醒的理性选择，也是乡村治理法治化发展的必然态势。

二、推进乡村治理法治化进程中存在的突出问题

乡村长期以来受到传统管理方式的桎酷和影响，致使乡村治理在国家基层治理中变成了一个相对独立的治理领域。乡村治理的目标较城市的区域更为繁杂，治理的任务和治理的形势也更为复杂，造成乡村治理法治化的实现更为艰难。就当前而言，乡村作为法治化进程中相对薄弱的领域，乡村治理法治化建设大致面临以下三个较为突出的问题。

(一)乡村治理规范不健全

村民自治已经历过多年的实践和探索，本应相对成熟和完善。然而，基于现实考察仍存在诸多问题，表现在以下方面：第一，村民自治制度缺乏时代性更新。当前乡村地区传统伦理规范不断受到时代发展的解构，社会规范大量出现不同程度断裂，而切合实际的法治规则尚未及时建立，在客观上影响着乡村地区治理效能的发挥。村民自治难以形成较为规范化、程序化和制度化的运行体制。第二，村务监督委员会普及不全面，没能切合具体村情发挥监督作用。“村务监督委员会的建立能够从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题，有效监督村“两委”班子的权责促进乡村和谐稳定”。①然而在现实运行中村务监督委员会对惠农政策的落实情况、村务决策的监督等缺乏及时、有效、规范的紧密性工作力度，造成监督形同虚设没能切实发挥其真正的作用。第三，村民自治制度实施效果不理想。根据现实观察，村民自治组织不健全，乡镇政府和村组织之间出现领导与被领导关系，导致关系处境尴尬、权限交叉不清、职责上出现冲突，间接性导致基层民主法治建设无法有效加强。

(二)基层乡村司法公信力薄弱

国家法在乡村的实施大致分为执法和司法两个重要的部分。由于传统固有的“人治”和“官本位”等观念已深深植根于乡村社会和村民的日常行为中，致使司法领域不同程度地存在着一系列问题：第一，法律适用与民风民俗存在差距，传统调解方式的使用率远高于司法适用。大量民风民俗和传统文化影响着村民在解决纠纷时习惯性按照传统习俗进行讲道理、说情分，只有当传统机制失效或者强制力执行困难时，村民才会动用司法权威来维护自己的利益。并且，乡村治理中情、理、法多元并存，造成乡村村民思想难以对正义产生共鸣。第二，村民的法治文化和接受程序存在差距，致使审判结果与心理期待不同，影响司法公信力。乡村信息传播缓慢等一系列因素的制约，造成村民对法治文化和司法程序接触少、关注程度不高，法治文化素质相对较低。更由于乡村法庭条件有限、人员设施等配备不足造成村民无法直接感官了解司法庭审程序，对证人不得旁听、回避制度等规则不清楚。这些问题导致司法公正的“最后一公里”难以在乡村落实，在村民内心深处生根发芽。

三、对推进乡村治理法治化的路径思考

(一)完善乡村治理制度建设，推进基层自治发展

首先，通过资源整合转变政府职能，构建公共服务型乡村政府。政府在社会治理体系中因其具有公共属性、服务属性和权威属性，扮演着不可替代的角色。因此，乡村政府有必要将手中掌握的人员机构、热线电话、数据资源以及公共信息资源进行有效的整合，形成覆盖乡村地方的超大信息化数据库，构建“信息化智能治理平台”去打破信息条块状、分割型样态，共享资源形成“联动部门体系化作业”，将乡村政府职能由行政管理型向公共服务型转变，打造新型基层乡村服务型政府。其次，选好、选准村“两委”班子，进一步健全民主选举制度。要充分发挥乡村政府在完善乡村治理机制中的领导核心作用，对乡村“两委”班子的选人、用人机制上，要打破常规不拘一格，要从各类人员中发现人才，将党性强、有能力、有思路、有威望、有奉献精神的党员选任为乡村基层党组织带头人。并建立健全激励约束机制，规范和引导乡村“两委”班子，积极倾听村民心中的疑惑和要求。然后，健全基层民主机制，推进一事一议的民主决策机制。要深入贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》中的精神，保障村民群众能够依法办理自己的事情，将基层民主、法治制度的执行落实于地，鼓励村民勇于参与、积极监督，促进乡村事务管理的规范化完善，推动乡村治理的法治化建设。再者，设立“乡村民间调解组织”，将自治、法治、德治相结合。由村内有威望、懂法律且调解结果公正，能为村民所接受的3-5个村民组成，通过讲道理、说法律、道德评判进行纠纷的沟通、疏导和解决。以三治融合的方式：自我管理、自我服务的自治方式；依法解决问题的法治方式；以评立德的德治方式，将乡村冲突和问题有效的控制在村内解决，推进乡村治理的法治化进程。最后，健全村务监督委员会的职责划分，完善乡村自治法治化。建立规范、系统化的程序性、形式性、明确性和可操作性指引规则，促进村级事务公开、公平、公正。村务监督委员会要落实村务公开的及时性、全面性和通俗易懂性，充分保障乡村村民的知情权和监督职责能够充分发挥。

(二)加强乡村司法公信力，促进乡村法治进程

首先，坚持从群众中来，到群众中去的调解机制。发动群众开展基层乡村的说理教育，教育需要帮扶的村民，完善基层司法服务提升村民法治意识。依靠和发动群众力量解决群众问题，双方更容易沟通，能够有效促进矛盾就地快速、有效的解决，形成依靠群众处理问题的乡村治理的创新景象。其次，开展送法下乡活动，积极发挥巡回法庭的作用。乡村治理过程中的最大问题是经济发展带来的“三留现象”——留守儿童、留守老人、留守妇女。普及“三留守人员”的法治观念，在一定程度上减少和预防犯罪情况的发生，又能为村民提供法律援助和解决法律问题的途径，还能对当地乡村干部进行法治思维、法治行为、法治理念等培养，培育乡村形成法治土壤，进而形成属于自己乡村的法治队伍。送法下乡和巡回法庭都是推动乡村治理和谐发展的重要力量，能够有效的保障司法公信力，也促使村民信任司法到信仰法律，从学法到习惯性用法维权，进而加快乡村治理法治化的进程。再者，建立多元调解纠纷平台，推动乡村司法公信力建设。面对大数据时代下的信息化推进，网络调解机制是一个创新途径，基于数据共享创建联动审理，能够把乡村治理中的疑难案件和问题，通过远程操作让其他相关部门给予指导性建议和措施，帮扶基层乡村治理法治化的推进。另外，还可以在乡村积极引进“家事调解模式”，采取诉前由调解员先调解帮助村民理解法律、情理、道德，做到尽可能的化解纠纷，后由法官对调解员法理不明的地方进行讲解和指导的方法，争取在情理上说服村民自愿不在提起诉讼，进而有效降低司法成本，让“无讼”在乡村纷杂的问题中不再是梦。最后，引进司法公信力评估机制，及时发现和解决乡村司法公信力问题。该评估机制可以针对乡村村民、基层乡村干部和乡村司法部门三类主体进行司法公信力的评估，通过外部和内部两种评估方式调查评估乡村司法公信力的实施情况，通过对问题的整改提升全体村民对乡村司法公信力的满意度。

四、结语

法治是治国之重器，是国家制度现代化的重要内容。新形势下法治作为社会治理的最优模式，将承载更多的使命、发挥更大的作用。乡村治理法治化是社会基层治理常态化、长效化的根本保障。因此，加快推进乡村治理法治化建设，改善乡村的法治环境，确保乡村和谐稳定、长治久安、持续发展对实现国家治理体系治理能力现代化具有重大意义。

[ 注 释 ]

①中共中央办公厅，国务院办公厅.关于建立健全村务监督委员会的指导意见.法制日报，2017(01).