省级学分银行联盟：内涵阐释、功能定位与推进模式

摘 要 学分银行联盟是推进学分银行运行的有效方式。省级学分银行联盟能够推动优质教育资源共享、降低教育投资成本损耗、调和教育市场与劳动力市场供求矛盾、满足学习者终身学习多样化需求。基于当前教育类型众多、目标诉求不同，教学模式各异，在“框架+标准+协议”路径下分类别建立联盟，采取“政府+教育机构+行业协会+企业”的标准开发模式，进行学习成果标准开发、应用及资源建设与共享、项目合作及服务体系建设等工作。为确保联盟顺利开展，需完善联盟领导层、决策层、运行层、管理层组织架构，做好联盟制度保障、质量保障及财务保障等工作。

关键词 学分银行联盟;资历框架：学分互认和转换;分类推进

中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）29-0061-06

学分银行是“以学分为计量单位，通过学习成果分类、分级、等级描述和相应的标准体系，对学习者获得的各类学习成果认证赋值，以实现学习成果的积累与转换的学习成果管理制度和学习激励制度”。[1]学分银行的核心功能是学习成果的认证、积累和转换。据统计，目前我国已经有12家省级学分银行正式挂牌。自国家提出学分银行构想到目前也有近10年时间，然而各地学分银行进行账户激活的人数并不乐观，更不用说学习成果的存储与转换。联盟是推进学分银行制度的有效方式，对省级学分银行良性运转具有重要作用。

一、省级学分银行联盟的内涵阐释

畅通学习“立交桥”，建设终身学习型社会，是学分银行提出的初衷。立交桥的建立并不是一蹴而就的，建立各个省级学分银行成为搭建立交桥主体干路的关键。基本思路是先行畅通省级学分银行立交桥通道，再链接全国其他省市立交桥枢纽搭建。为此有必要理清国家学分银行、省级学分银行、省级学分银行联盟的内涵及关系定位，定位正确才能更好的开展工作[2]。

（一）国家学分银行与省级学分银行及其联盟内涵阐释

1.国家学分银行与国家学分银行联盟

国家学分银行是从国家层面建立学分银行制度，面向全国范围的学习者。实现这些功能，需要在不同类型学习成果间建立分层级统一度量的标尺，不同国家和地区选择不同的路径模式。英国、澳大利亚等地采取“资历框架+标准”制度模式;欧盟采取“资历框架+协议”制度模式;美国、加拿大属于分权制国家，采取“协议式”制度模式。我国印发的《国家教育事业“十三五”规划》《国家职业教育改革实施方案》等诸多政策文件中提出要建立国家学分银行，但由于我国教育体制机制复杂，一直并未落地建立国家学分银行。学术界普遍推崇采取“国家资历框架+标准”路径模式，但由于我国地域幅员辽阔，不同业务类型教育标准不一，各个教育类型间体制机制障碍突出，教育类型、教育层次、教育机构复杂，要直接打通不同教育机构、制度间的学习壁垒实属难事，为有效推进我国终身教育体系，建立学分银行制度，目前采取的措施有学分银行联盟形式及建立省级学分银行。

联盟是推进学分银行制度的有效方式[3]。全国学分银行联盟是从2016年开始建立的，从最初的12家发展到2018年的32家，其中高校22家（开放大学6家、普通高校1家、高职15家）①。从已建联盟的机构分析来看，开放大学或广播电视大学、中高职院校等机构加入较多，高校加入的甚少，更不用说开展业务转换。数据反映出全国范围各教育机构建立学分银行联盟的意愿或动机不强，普通高校的参与度不高。然而实践表明，高校间是有开展业务联盟需求的，如已建有九校联盟、卓越大学联盟、北京高科大学联盟、武汉高校联盟、重庆市大学联盟等，有国家级别也有省域级别，其共同点是联盟建立在同一业务类型和等级水平之上。高校的加入对于提升联盟教育资源整体质量，推动学习成果间的认证、积累与转换具有重要作用。

2.省级学分银行与省级学分银行联盟

省级学分银行与国家学分银行具有共同功能，区别在于授权主体、覆盖范围及服务对象不同。上海、江苏、云南、广东等地优先建立省级学分银行。通过对已发文建立学分银行制度的省份分析，尽管各个省份服务的对象有所差别，例如上海市终身教育学分银行、陕西高等继续教育学分银行面向的教育领域是继续教育，江苏、云南、广东、浙江、福建、河南、四川等地面向的对象是省域内的全体学习者，但省级学分银行的主要核心功能都为学习成果的认证、认定、积累与转换，这与国家学分银行具有一致性。

省级学分银行联盟是以省政府力量甚至国家力量，组织各教育机构、各行各业，开发出以职业为导向，以能力为本的知识与技能标准，形成当地政府、市场、社会三者的合力。为促进学分银行的良性运转，很多省份也采取学分银行联盟形式。联盟，联有联合、联结之意，盟指宣誓缔约，联盟是为共同目标、共同利益而结合在一起。联盟的本质是沟通[4]，是通过建立协议形式，加强各教育机构之间的联系。参与联盟的教育机构认可学分银行的运行规则，建立协议关系，进行学习成果的认证、认定与转换。上海参与学分银行机构的主要包括普通高校继续（成人）教育学院、独立设置成人高校、高等教育自学考试、中等学校等，普通高校作为参与机构，但并未有实质性的高校加入②;浙江参与的机构主要有电大分部、职业类院校及非学历机构③。陕西的联盟对象为陕西各高等继续教育机构，包括普通高校的继续教育、成人教育、网络教育学院、广播电视大学、各独立建制的成人高等院校、自学考试管理机构、技术技能培训机构、证书颁发机构等④;河南参与机构主要分为高校、中职学校、培训机构、社区教育四类⑤;四川参与学分互认的联盟机构有高校、电大、行业系统培训机构⑥。

（二）国家学分银行、省级学分银行、省级学分银行联盟三者关系及功能定位

1.国家学分银行与省级学分银行的关系

省级学分银行是国家学分银行的有力支持者。国家学分银行的建立需要全国省级学分银行的支持，所以省级学分银行的建立要服务于国家学分銀行的生成，省级学分银行的发展目标、建设规划要与国家学分银行保持一致性。微观方面，省级学分银行联盟的发展目标、任务又要符合当地区域社会经济发展对教育的要求。

2.省级学分银行与省级学分银行联盟的关系

联盟形式是支持主体工作良性运转的一种方式，省级学分银行联盟是省级学分银行的建设推动者。通过建立联盟的形式，推进学分银行业务工作，支持省级学分银行的良性运转。联盟成员是推进省级学习成果认证、积累与转换业务的执行者。主要包括两层含义：一方面，联盟的发展方向、目标、角色应符合本省域的整体规划、目标、任务和定位，在省域教育总体发展规划下，寻找自己的定位、角色、方向和任务。另一方面，联盟内的合作要符合各联盟个体的发展需求，不能损害联盟个体的利益。省级学分银行及其联盟角色、属性的双重性在培养人才与服务社会方面又能达到高度一致，由此成为搭建终身学习“立交桥”的支点，这是由教育的社会功能决定的。

二、省级学分银行联盟的价值

（一）推动优质教育资源共享，促进省域教育水平整体提升

法国著名社会学家布尔迪厄认为，教育是社会阶级再生产的机制[5]，教育机构是再生产不平等并使之合法化的方式，是现代社会中阶级再生产的一种重要机制。教育机构的人才培养能力、学术能力、科研能力、教育资源能力影响着人才培养的质量。目前，各教育机构间各自为政、相互封闭，通过建立省级学分银行联盟，分业务类型把各类教育机构纳入联盟内部开展工作，有助于畅通省域教育成果协同，推动优质教育资源共享，进一步促进教育公平，提高省域人才质量，促进省域教育水平整体提升。

（二）降低教育投资成本损耗，提高人力资本收益

联盟的形式，增加了教育机构间的沟通，解决了当前教育“各自为政、重复建设”的问题，提高了优质教育资源的使用效率，通过强强联手，促进优质教育资源的创新;通过以强带弱，提高教育质量，促进教育公平。联盟形式促使各类型教育和社会培训彼此沟通，畅通区域内教育机构协同，促进优质教育资源的共享和整合，从而提高人力资本整体收益。

（三）用人标准与育人标准对接，调和教育市场与劳动力市场供求矛盾

联盟是在学分银行规则 下进行的，學分银行标准建立 的一个重要特征，链接企业使用人才标准和学校培养人才标准，在对企业、行业社会背景、工作需求、未来导向等方面调研后，结合学校的人才培养目标开展标准开发工作，标准的建立是紧密联系行业岗位能力需求，人才培养规格与行业人才需求具有匹配性，从而能够调和教育市场和劳动力市场供求矛盾。

（四）畅通终身学习通道，满足学习者终身学习的多样化需求

国家和教育部门多次发文指出要建立学分累积制度，畅通学习者终身学习通道。在具体的落实时，由于教育制度、体制、机制间的利益阻隔，使得这一制度在全国范围内推行缓慢。集省级力量，建立学分银行联盟，畅通省级终身学习学习成果通道，为学习者的终身学习提供多样选择。

三、省级学分银行联盟的运行模式

（一）省级学分银行联盟的路径选择

省级学分银行联盟的理想形式是按行业或行业方向构成各个行业联盟，开发行业能力标准，我国香港地区就是采取这种形式，目前开发了包括汽车业、银行业、美容及美发业、餐饮业、机电业在内的21个行业和43个行业方向的行业能力标准（香港地区称为能力标准说明）[6]。但这种开发形式并不适合大陆，原因有二：一是全行业开发需要大量的人力、物力、财力支持，仅香港地区开发目前这些行业就花费数十亿，大陆不适宜全方位行业性开发;二是行业能力标准的开发，行业咨询委员会发挥重要作用，然而在大陆地区，行业专家群或行业协会处于相对弱势地位，在本行业很多领域缺乏影响力和话语权，因此，单纯依托行业力量开发行业能力标准较为困难。

基于我国已建立学分银行制度的省份分析发现，各个省份学分银行联盟发起者多为教育部门，采取的形式多为复合型教育机构联盟，即拥有颁证权利的教育机构均可加入联盟，成为联盟会员，形成大一统学分银行联盟形式。如此操作固然有其益处，希望学分银行或学分银行联盟建立之初就能畅通各个资历层级的学习成果通道，推动不同类型不同级别学习成果的认证与转换。但实践经验发现，直接复合型教育机构联盟往往只是形式上联盟，实质业务内容的开展较困难。因为即便是同种类型的教育，其教学模式、学习标准也是不统一的，在认证、认定方面都是困难重重，更何况是不同业务类型教育机构之间，其中制度阻隔、利益藩篱、标准不一都会成为障碍。此外，优质教育资源和高校教育资源没有加入的意愿，但高校优质教育资源对各个省份的教育都具有引领作用，它的加入对于提高整体教育资源质量具有重要作用，是学分银行联盟建设不可缺少的部分。终身学习“立交桥”的建成是先行修主干道路，再修指示方向的引道及迂回匝道。因此，为畅通学分银行立交桥主干道路，可以根据业务类型的不同组成不同的联盟团体，如普通高校学分银行联盟、职业教育学分银行联盟、自学考试学分银行联盟、网络教育学分银行联盟、非学历教育学分银行联盟。与大一统联盟的共同点是都按照学分银行规则开展业务，为后期的学分银行认定、转换奠定基础;不同点在于联盟初期先行畅通了各个业务类型内部通道，再链接其他不同类型教育机构。畅通某业务类型通道在国际上是有先例的。例如，欧洲学分转换与累积系统（ECTS）主要是针对欧洲高等教育一体化，目的是提高和保证高等教育质量。韩国学分银行制度创立之初是为了帮助未能上大学的人提供高等教育服务，也是从高等教育领域入手，由政府主导建立。英国职业资格证书制度（NVQ）主要是针对非学历教育，为了促进劳动者提高综合素质和技能水平，在工程、建筑、制造等11大行业领域建立资历标准。

综上可见，在终身学习、终身教育理念尚未全面形成，学习型社会尚未建立，各教育领域各自为政、相互封闭的情况下，在学分银行制度推行初期，根据业务类型的不同，建立不同的业务类型学分银行联盟或许能够破解当前学分银行制度推行缓慢的窘境。在联盟初期，先行畅通各个业务类型主干学习通道，待时机成熟，建立引道和环形匝道，形成各业务类别间联盟的互联互通。联盟采取的是基于学分银行规则下的“框架+标准+协议”的路径，“政府+教育机构+行业协会+企业”的标准开发模式。分业务类型建立联盟机构，并不代表要均等用力，而是要有侧重点。针对我国情况，非正式与非学历教育处于薄弱地位，甚至是混乱状态，要借助学分银行联盟的力量，大力提高非学历和非正式教育的学习成果质量。

（二）省级学分银行联盟的运行原则

省级学分银行联盟具有联盟的共性与个性。联盟运行要遵循一定原则：一是主动自愿原则。联盟成员自愿加入联盟，并按照学分银行规则进行标准设定，成为联盟建设的源动力。二是分类推进原则。各类别学习成果在资历层级、成果质量方面存在显著差异，基于目前不同类别间学分认证困难的现实情况，按照教育类型不同，分类推进普通高校、高职院校、网络教育、自学考试、非学历教育等学分银行联盟，分别遵循其联盟章程、入盟流程及运行规则，组织本联盟内学习成果认证与转换规则建设。三是权责对等原则。联盟成员有权获得学习成果认证、积累与转换的技术指导及服务;有权向联盟机构成员提出成果转换申请，获得对方同意后即可按照学分银行的技术路径进行成果转换;有权获得信息化管理服务及由认证服务体系提供的学习成果认证、积累及转换的运营服务，包括账户建立、认证受理、证明出具等;有权查看联盟内成员机构及学习成果的档案信息等。与此同时，联盟成员还要履行相应义务。联盟成员要认可学分银行规则，积极提供优质的学习成果及学习资源，对自身提供的学习成果进行资源支持和过程监控，以保证成果质量;积极参与联盟内业务开展，包括认证单元的开发、转换协议达成、质量保证体系构建、运营模式探索、课程建设、资源共享与交易等。四是共建共享原则。有共建才有共享，学分银行属于较新领域，目前没有统一的标准模板可以遵循，联盟成员需要共同承担学分银行联盟的机构建设、平台建设、资源建设、服务体系建设、成果认证和转换标准建设、运行规则建设等任务，共同修订联盟合作协议，监督和评价学分银行运行状况等。联盟成员有权利享用学分银行的学习成果储存、认证、积累、转换及信用证明等服务，开展优质教育资源共享、课程互选、学分互认等业务，逐步形成共建、共享、共赢的合作模式。

（三）省级学分银行联盟建设工作内容

一是标准体系开发。在学分银行规则指导下，各联盟机构根据工作需要开发学习成果通用标准、行业能力标准，制定资格标准、认证单元标准、学分标准及评价标准[7]。标准体系的开发成为后期成果认证、认定、積累及转换标准学分的依据，前期参与标准体系开发机构越多、层次越丰富，在一定程度上标志着开发的标准体系信度和效度越高，标准体系的权威性内含参与联盟机构的利益分配，涉及学习成果的质量问题，因此标准体系的开发极为关键。

二是标准体系应用。探索应用相应认证单元实现各联盟机构内部及各联盟机构间的学习成果认证、认定积累及转换的技术路径。在联盟前期，各联盟机构内可以完成来源相同业务类型学习成果的学分认定，并且赋予学分银行流通的标准学分;各联盟机构间可以完成不同来源学习成果学分认定，同样赋予学分银行流通的标准学分。

三是资源建设、共享和交易。坚持能力为本，开发与学习成果认证标准匹配的在线课程资源，并进行资源标签化，形成基于学分银行理念服务当地市民的“终身学习、泛在学习、未来学习”的数字化平台。探索在线课程资源及资源表的交易机制，逐步形成“前店后厂”的运营模式。

四是研究项目合作。广泛开展联盟机构内、联盟机构间的学习成果认证、积累与转换制度建设相关的框架标准、运行机制、体系建设、运营模式、质量保证、资源共享及与之相适应的教育教学改革等方面的科研合作和学术交流活动。

五是服务体系网点建设。联盟各单位承担着学分银行认证分中心建设工作，面向全体市民开放，受理终身学习建档、登记、认证等业务。

（四）省级学分银行联盟的组织架构

组织架构的设置情况直接影响到学分银行联盟业务的开展情况。学分银行联盟架构的设置要符合本省区域特征，能够助推学分银行制度顺利开展，且能引导当地政府主管部门、颁证机构、特色行业企业都加入到联盟中，知悉学分银行规则，开发学分银行标准体系，建设学分银行标签课程资源，应用标准体系开展业务认证和转换。具体见图1。

联盟运行架构分为四个层次：领导层、决策层、运行层、管理层。学分银行管理委员会是领导机构，对学分银行构建和运行进行宏观指导与决策。管委会由省政府、教育部门领导、相关高校负责人及专家组成，设主任1名、副主任2名，管委会委员若干名。管委会主要职责为审定学分银行建设方案和发展规划;对学分银行建设及日常工作进行宏观指导、管理监督;制定利于学分银行运行的相关政策。

决策层由学分银行联盟理事会及学分银行联盟专委会承担。学分银行联盟理事会是由政府相关职能部门领导、各联盟理事长、部分副理事长组成。听从于管委会安排，为学分银行联盟的最高权力机构。其主要职责是推进不同业务类型联盟成员学习成果的认证与转换;审定联盟总体发展规划和年度工作计划。学分银行联盟专委会是学分银行的学术咨询及仲裁机构，下设各专业分会。由省内外各学科专家、行业专家组成。主要职责有：指导各联盟机构开发课程及相关证书认证标准;负责标准学分设置评审;指导开展各类学习成果的认证、转换工作;对学分认证中的争议进行终审。

运行层是联盟的实体运行机构。首先是联盟大会，联盟实行会员制度，拥有颁证权利的普通高校、职业教育院校、自学考试机构、网络教育机构、非学历机构等均可以申请加入相应联盟。联盟是在政府机构主导下建立的，通过分业务类型的联盟形式，能够增加教育机构加入学分银行联盟的积极性;同业务类型联盟，教育机构的加入能够带入大量学习成果，学习成果的数量和质量能够影响学分银行标准体系的标准性，大量学习成果有助于检验所建标准或在建标准的标准性。联盟工作会议每年至少召开一次，各教育机构派代表组成各业务类型联盟大会。其次是各个联盟机构理事会，是本业务类型联盟最高权力机构。理事会由已经基于学分银行规则开展实质性业务的联盟单位组成。各联盟机构设理事长1名，副理事长、理事若干名。理事长实行轮流制度。理事会可每年召开1～2次全体会议。理事会的职责是制定和修订本联盟章程及联盟管理制度;审定本联盟发展规划和年度工作计划;审批新成员的加入;筹备、召集联盟理事会会议;领导所属机构开展活动等。最后是机构审核委员会。由于各业务类型不同，对于机构审核的流程和标准是不尽相同的，所以各联盟机构分设机构审核委员会。主要负责对申请入盟成员机构的法律资质、社会信誉、学习成果品质、学习资源数量及类型、证书管理模式、质量保证机制等多方面考察和鉴定[8]。通过机构审核委员会的审核，能够有效保证进入学分银行联盟的机构及成果符合标准要求，进而保证后期认证和转换成果的质量。

管理层设在学分银行中心秘书处。为学银联盟理事会及各机构联盟理事会的常设办事机构，具体负责联盟的办公日常事务和管理工作，包括联盟章程等规章制度、工作计划、工作汇报等各类文件起草;联盟内部各类会议的组织与服务、组织联盟成员间各类业务及学术交流等。

（五）省级学分银行联盟运行流程

入盟程序。有意向加盟机构需向学分银行中心秘书处提出入盟申请，提交入盟申请书，承认联盟章程，然后进入机构审核，机构审核通过后，再报各联盟机构理事会和学银联盟理事会，经表决通过，方可成为联盟正式成员，享有相应的权利并承担相应的义务。

联盟运行。联盟运行包括三个主要的环节：认证标准制定、转换申请、规则制定和确认、规则发布和实施。转换申请加入联盟的机构可以根据自己需求向联盟中的任意机构提出学习成果转换申请，需填写相应表格并提交学分银行秘书处，由秘书处将申请需求转给接收方颁证机构，并与接收方颁证机构明确转换意向;若接收方接收转换申请，将根据双方需求，在学分银行正式立项，由申请方、接收方和学分银行相关人员共同成立项目团队，推进项目实施。规则制定与确认。五种业务类型的联盟包括学历教育学习成果、非学历教育学习成果两种，故规则的制定与确认主要有学历教育与非学历教育成果间转换、学历教育间转换、非学历教育间转换三种情况。在联盟开展前期，主要是同业务类型联盟内标准体系的开发及资源建设，涉及的规则转换也多集中在同业务类型联盟内部。联盟开展成熟期，可推进不同业务类型联盟学习成果的认证和转换，制定转换规则，签署学习成果转换规则确认函。

规则发布与实施，包括规则发布、认证受理、成果转换三个部分。确认的转换规则被列入学习成果转换指南，由学分银行负责对外发布。学习者持相關学习成果证明就近到学习成果认证分中心申请学习成果认证，各分中心受理认证申请，对学习成果进行审查，核准无误后为其开具学习成果认证证明。学习者持学习成果认证证明到相应的颁证机构申请学习成果转换，颁证机构根据认证证明为学习者办理免修免考，并将转换信息反馈给学分银行中心。

（六）省级学分银行联盟运行保障

终身教育学分银行的良性运转是一个庞大的工程体系，需要国家、各省市、社会各界的关注，需要加强战略布局，做好学分银行顶层设计。

一是制度保障。联盟的组织性质具有非盈利性、非法人性、开放性特点，在市场经济条件下，联盟前期工作开展困难，其良性运转需要政府部门的引导，利用权力介入等措施进行联盟规划、布局和实施。出台相关的法律法规政策，如《终身教育促进法》等，推行终身学习理念的深入，深化教育机构服务社会的能力。

二是质量保障。学分银行联盟本质是教育机构的联盟协作、教育教学的变革。学习成果标准质量影响教育机构的教育教学质量，标准的设定以知识、技能及能力的获得为前提，是最低限度的标准。转换规则的建立和运行要在学分银行的标准之上进行，否则只能沦为低质量的学分交换，使得学分银行联盟失去应有的意义。另外，要引进第三方教育认证机制，第三方认证对于教育机构的评审具有质量保障意义，能够鉴别、督促教育培训机构提高学习成果质量。

三是财务保障。在联盟体系建设、联盟正常运行及维护、能力标准调研及标准体系的制定、研讨、审核、审定、发布、修订等过程中都需要经费予以保障。鉴于教育事业的公益性，在联盟开展运行前期必定需要大量的资本投资，且回报较小，因此前期建议由政府出资扶持联盟运行。待联盟步入稳定期，标准体系的应用及资源的共享、交易机制稳定，可以由联盟机构承担部分运行经费。

省级学分银行联盟建立的重要工作之一是标准的开发与认证，目前标准的基准刑无法得到认可。根据国外经验，认证标准的开发需要多部门参与，尤其是行业权威机构的加入。分业务类型联盟能够吸引相应教育机构积极实践。值得一提，认证标准是学习成果的准入基准，不是教育评估，没有优劣之分。

参 考 文 献

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[3]郭富强.以联盟为基础的学分银行推进模式研究与实践[J].中国远程教育，2015（2）：61-67，80.

[4]吴南中，李丹，李慧玲.学分银行联盟战略：组建价值与构建路径[J].职业技术教育，2018（4）：58-62.

[5]BOURDIEU P， Passeron J C.Reproduction in Education， Society， and Culture[M].Richard Nice， trans.London：Sage Publications， 1977：161.

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[8]李令群.国家开放大学学分银行质量保证体系初探[J].中国远程教育，2016（6）：73-78.