江苏深化“放管服”改革的突出问题与破解之策

“放管服”改革是一场重塑政府和市场关系刀刃向内的政府自我革命，也是江苏促进经济稳中向好的重要举措。江苏“放管服”改革工作得到党和国家领导人的充分肯定，李克强总理在中央改革办《改革情况交流》第101期《江苏全省推进“不见面审批”》上批示：“江苏结合实际大力推进‘放管服改革，有关经验应予总结，更好发挥示范作用。”国务院第四次大督查对江苏“不见面审批（服务）”进行通报表扬。2017年“江苏政务服务网”荣获“中国政务服务突出贡献奖”。2017年，《人民日报》头版头条以《江苏办事可以“不见面”》为题报道了江苏不见面审批模式。“不见面审批（服务）”改革被评选为2017年度江苏十大新闻。总的来看，虽然江苏“放管服”改革已经取得了明显成效，但距离审批事项最少、办事效率最高、创新创业活力最强的目标还有一定差距，尤其是存在的一些突出问题亟待破解。

一、江苏深化“放管服”改革存在的突出问题

政府部门对深化“放管服”改革的思想认识参差不齐，有待进一步加强。取消一项审批，意味着剥夺了一些人的特权;下放一项权限，等于动了一些人的“奶酪”;简化一个审批流程，等于削减了其审批“利益链”。一些部门工作人员思维习惯和行为习惯难以改变，对改革持观望甚至是不支持态度。“放管服”改革政策出台后，有的部门以文件落实文件，以会议落实改革，选择性弱化、淡化真正需要解决的突出矛盾，而没有在任务、进度、成效等关键问题上紧盯抓实，甚至有个别部门借改革之机打起“小算盘”，在强化部门权力的同时，取消自身本应承担的责任。遇到对本部门有削权减利的改革方案，在制定细则或执行中做“调和”处理，使改革成效打折扣。更有甚者，打着对口上级部门的旗号，对改革实施条条干预，出台文件抵制改革，试图“翻烧饼”“走回头路”，找回被改掉的权力。

“不见面审批”标准化工作各地进展不一。2018年9月，江苏省发布了《“不见面审批”标准化指引》，推进全省“不见面审批”事项“三级六同”，即事项的公布、实现的方式、基本的流程、申请的材料、办理的时限、缴纳的费用等六个方面标准统一。但各地“不见面审批”标准化进展差距明显，如苏州市吴江、相城等区建立了完整的“不见面审批”标准化体系，包含完善的《服务指南》和《业务手册》，建成功能强大的一体化信息平台，全面实行集成服务、套餐式服务，整体推进区、镇、村三级标准化体系建设。但其他地区标准化进程仍然不快，还存在服务指南不便民现象，部门服务电话无人接听;电子政务平台“效率低”，没有真正缩短办事时间;宣传力度不够，群众对相关信息知晓率不高。

事中事后监管需进一步加强，“双随机、一公开”监管方式仍需完善。一些地方及部门对事中事后监管缺乏应有的认识，仍然停留在传统监管思维，日常监管更愿意使用行政处罚、行政强制等传统手段。随着社会分工、社会结构日益复杂，监管对象、监管内容发生了重大变化，传统的监管理念和监管方式难以适应新形势新任务要求，亟待引进新型的监管理念和监管形式。“双随机一公开”抽查等监管方式虽然先进，各市（县、区）各部门也都建立了相应平台及检查对象数据库，但数据库内容交叉重叠，缺乏整体统一性，容易造成“交叉管、上下管、无法管”的弊病;部门间联合检查机制不健全，配合度低，难以真正起到去除执法扰民、实现有效监管的目的。

“互聯网+政务服务”便利化程度亟待提升。互通共享的统一政府信息平台，是开展政务服务、大数据信息分析、实现线上审批、推进部门联合监管的基础。政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题依然存在，政务信息系统整合还没从根本上、全局上实现突破，仍然存在“线上线下反复跑”、重复提交申请材料等问题。“互联网+政务服务”功能开发不足，服务内涵和外延缺乏权威界定;缺乏统一的数据管理机构，存在数据安全风险;传统行政思维与“互联网+”思维出现脱节。

法律法规“天花板”问题制约了“放管服”改革的深入。立法体系建设不能跟进改革政策供给步伐，一些地方在推行电子证照、电子印章、电子签名、电子档案方面，由于法规不健全，造成认定使用难、跨地区办理难;淘宝、滴滴、摩拜、人人贷、美团外卖等新型交易场所的审批监管缺乏针对性的法律法规，原有的相关法律法规也未及时进行修订，立法层面授权不够;基层承接能力不足，缺乏强有力的法律支撑体系。上述问题都对下一步“放管服”改革工作提出了挑战。

二、深化江苏“放管服”改革的总体思路与对策建议

当前和今后一个时期，坚持问题导向、深化江苏“放管服”改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，自觉践行新发展理念，围绕推动“六个高质量”，始终抓住“放管服”改革这个“牛鼻子”，扭住深层次矛盾和重点难点问题持续精准发力，推动政府职能产生深刻转变，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，切实以简政放权释放活力和动力，以创新监管管出公平和秩序，以优化服务推进便利化、品质化服务，努力把江苏打造成为审批事项最少、办事效率最高、创新创业活力最强的区域。在推进原则把握上，要做到“五个坚持”：即坚持以推动思想大解放为先导，坚持把问题导向作为重要方法，坚持“放、管、服”紧密结合，坚持与“互联网+”融合促进，坚持改革与法治辩证统一，为全省高质量发展提供良好环境支撑和制度保障，确保江苏走在全国“放管服”改革前列。

进一步统一思想，激活改革内在动力。一是强化“一把手”责任。“龙头怎么甩，龙尾怎么摆”“改革千难万难，一把手肯抓肯干就不难”。习近平总书记多次在中央全面深化改革委员会会议上强调，党政主要负责同志要在全面深化改革中发挥重要作用。必须进一步明确党政主要负责同志职责，在领导层面形成深化改革、推动改革的示范效应。明确“一把手”不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。二是营造良好氛围。建立完善的宣传机制、鼓励机制、免责问责机制、督查推进机制，重点解决体制内干部队伍“能力不足不能为、动力不足不想为、担当不足不敢为”的弊端，形成以上率下、真抓实干的良好氛围。同时，进一步调动全社会参与改革、支持改革，为改革出力的积极性，提升全民改革的参与度。三是强化部门协作。建立完善的合作机制，增强部门配合意识，建立纵向到底、横向到边的部门协作体系，细化责任分工，分清主次责任，形成工作合力，强化协同推进，齐头并进抓改革。四是转变改革视角。改革不是谋一时“政绩”，而是制定切实为民谋利的惠民举措，不能局限于政府官员的视角看待改革，政府部门应当转变视角，用“企业眼光”“群众视角”对待改革。

用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。一是进一步削减审批事项。深化行政审批制度改革要从重数量向提高“含金量”转变，继续取消“含金量”高的行政审批事项，激发市场活力。最大限度地减少行政审批事项，重点减少第三产业与服务业方面的许可与审批事项。二是突出行政审批的服务功能。建立服务型的行政审批制度，相对集中行使行政审批权，将分散式、封闭式、串联式的审批转变为集中式、开放式、并联式的审批，设立法定的行政审批局。三是从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变。改革的目的是让市场、企业、群众满意，而不是仅仅停留在纸面或者政绩层面，必须转变作风，站在企业、群众办事的角度开展相关改革。四是建立自上而下统一的规范化、标准化、信息化行政审批制度。制定单个事项行政审批标准，梳理审批条件、办理流程、重要提示、文书格式等要素;设计联合审批标准并构建与标准相配套的运作机制，以办事指南等形式为载体，将行业准入所涉部门基本要求“一网打尽”;构建行政审批服务标准化体系，具体包括行政审批服务通用基础、服务提供、服务保障标准等。

全力推进“不见面审批”标准化建设。一是在清理审批事项、优化审批流程的前提下推进标准化工作。按照“谁行使、谁清理”的原则，对现有行政审批权力事项进行再梳理，提出取消、转移、下放、整合、保留等清理意见。二是以规范的流程确保行政审批运行标准化。明晰审批权的行使流程，包括明确审批条件、申请材料、审批流程、技术审查和审核标准、审批时限、审批结果及告知、救济途径、责任追究，特别是对于涉及多个部门的联合审批，更需要明晰流程。审批权限下放前，对承接部门的承接能力进行全面考核，对承接能力不足的部门及时增强力量，做到“编随事走”。三是以高效的服务中心推进行政审批组织标准化。各地应推进审批职能向一个处室集中，审批处室向办事大厅集中，办事大厅向审批局转变，积极推进“一枚印章管审批”进程。推行审批窗口办公的标准化建设，现场管理力求精细。四是以完备的监管体系强化考核标准化。实现事前、事中、事后监管的统一协调、有效运作。事前监管着重完善新增审批事项的监督机制，事中监管着重健全行政审批政务行为的监督体系，事后监管着重建立考核追究机制、追责免责机制等。

进一步完善体制机制，强化事中事后监管。一是构建科学的监管职责体系。完善综合监管，推进市、县两级综合行政执法改革，减少多头执法和重复检查，消除监管盲点，在机构尚未进行大的调整前，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，制定部门监管责任清单，明确监管主体，细化职责分工，建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的监管机制，确保“事有人管、责有人负”。二是政府部门内部应探索审批监管服务分开。解决内部职能边界，构建决策执行监督相对分离、相互制约的权力运行机制。三是建立健全“清单管理”制度。对应部门权力清单，建立内容翔实的权责清单，明确追责、免责行为，划清审慎监管的自由裁量权，确保监管职责不被滥用。四是建立以信用监管为核心的新型监管机制。强化信用立法工作，建立体系完善的信用管理制度，加大失信违规成本，打造覆盖全社会、信息共享、统一监管、联合惩戒的信用监管体系。

深度融合、深入推进“互联网+政务服务”。一是转变思维观念。互联网技术在给简政放权、优化服务方面带来巨大便利的同时，“互联网+”催生的大量新组织、新业态、新模式，也对传统的政府审批及监管形成了严峻的挑战。应提升对“互联网+”思维的认识，充分了解“智慧治理”“智慧政府”治理模式，建立线上、线下，中央、省、市、县全局“一盘棋”的大局观。二是优化线下办理流程。通过转变传统管理方式，优化和再造业务流程，全面梳理涉及群众办事的政务服务事项，逐项梳理基本流程和办事依据，推进政务服务的协同化、便捷化和智能化，从“条块分割”向“整体联动”转变、从“群众来回跑”向“部门协同办”转变。三是以数据交换共享为基础，加快实现网上业务协同应用。出台促进数据资源共享的整合措施和管理办法，从制度层面打破“信息孤岛”“信息壁垒”，自上而下推动政务信息共享融合。将政府部门之间的全链条审批、协办、会商等工作全部实现电子化，审批方式由“串联”变为“并联”。实现政务服务事项的网上综合受理和全程协同办理，涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享，切实做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变。四是充分利用政务数据推动政府治理由静态向动态转变。借助“互联网+”技术实时进行数据收集和分析挖掘，为决策过程提供精准的科学决策依据，提高政府科学决策水平和决策效率，使政府从“主观主义、经验主义”的模糊粗放的管理方式，迈向“数据驱动、实事求是、科学精准”的治理方式。

全面推进信用管理体系建设。一是强化信用立法。征信主体和征信对象需要以法律的形式加以明确。对于企业和个人信用管理，除了要明确征管部门，还要明确监督部门。确定信用应用渠道和奖惩措施。尤其是对于信用降级、信用受损的单位和个人，建立申诉机制。二是明确或成立信用主管机构。在现有的金融、行政管理、商业三大征信体系基础上，明确或成立信用主管部门，统筹各层级、各领域信用工作。明确部门分工，银行负责信贷信用信息管理，公安部门负责个人信用信息管理，工商部门负责企业法人信用信息管理，民政部门负责社会组织信用信息管理，编办负责党政机关事业单位信用信息管理，在业务工作中受信用主管机构统一指导。实施信用信息“一站式”管理，打造致力于為全社会提供信用信息服务，宣传信用法律法规、制度规范、建设成效、典型案例等统一信用门户。三是合理运用信用数据。信用主管机构主要负责开展以市场主体信息公示披露、信用承诺、信用报告查询使用为主要手段的事前信用管理;以对市场主体进行以信用分类评价、大数据检测、第三方信用评估监督等为主要手段的事中信用管理;以对严重失信者进行以舆论曝光、开展联合惩戒等为主要手段的事后信用管理。同时大力推进公共信用信息共享，将银行个人征信、法院信用信息、不同地区、不同平台信用信息进行归集，提高信用信息的准确率。

加快推进法律法规“改、立、废”进程。一是全局部署安排，协调“破立”关系。强化顶层设计，破除部门利益等体制机制障碍，力求深化改革与修订配套法律同步推进，修订的法律法规充分考量基层的执行能力。设计出台系统的监管法律，为“放管服”改革简政放权后的监管提供更加充分的依据。二是加快出台“互联网+”领域的基本性法律。为政府监管提供必要的法律依据和普适的执法手段。针对互联网金融等涉及面广、影响较大的新业态，加快对现有的部门规章和其他规范性文件进行整合完善，将其上升为国务院行政法规，提升立法位阶，明确监管重点，引导行业健康有序发展。针对新兴业态市场中产生的新问题，加快出台市场准入、税收、信用管理等方面配套性法律法规，促进新兴业态市场法治化建设，为其市场发展保驾护航。三是重点解决行政审批“一长四多”（时间长、盖章多、中介多、收费多、材料多）的法律根源问题。突破“重审批、轻监管”“以批代管”的传统观念，废除不合理的程序和事项，对涉及企业登记准入、投资创业、群众办事办证等有关法律法规、政府规章、规范性文件进行修订，解决行政审批的“一长四多”等问题。四是做出法律法规格局方面的调整。以清理部门规章和省级人大条例、省级政府规章为重点，切断掌控行政权力者以此寻租、与民争利的“灰黑”路径。在清理行政审批项目的同时，还要同步清理具有审批特性的其他权力事项和公共服务事项。五是巩固提升依法行政能力。行政主体的法治能力建设以及思维能力建设均需适应“放管服”改革需求，不断加强对部门、执法者的法制化培训，切实提升依法行政、执法监管的能力和水平，彻底规避保护主义等有违公平理念和法治理念的思维方式。

（执笔人：狄伟，江苏省机构编制委员会办公室）

责任编辑：刘志刚