健全完善“双向发力”制度体系

李国忠

2019年是中华人民共和国成立70周年，也是人民政协成立70周年。2019年9月20日，党中央在北京隆重召开中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会。会上，习近平总书记明确提出，新时代要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。对此汪洋主席多次强调，人民政协工作要双向发力，一方面要畅通渠道、完善机制，创新形式、提高质量，引导各界委员有序表达意见诉求，积极建言资政;另一方面要协助党和政府多做解疑释惑、宣传政策，凝聚共识、汇聚力量，理顺情绪、化解矛盾的工作，最大限度地统一思想、凝心聚力。围绕建言资政和凝聚共识双向发力，是人民政协制度设计的初衷，是人民政协发挥专门协商机构独特作用、彰显统一战线组织政治功能的关键。因此要加快健全完善“双向发力”的制度、程序和机制，通过政协制度的有效运行和民主程序把党的主张转化为社会各界的共见共识，最大限度把各党派团体和各族各界人士的智慧和力量凝聚起来。

一、健全完善“双向发力”的制度体系需要明确的目标

习近平总书记指出，中国特色社会主义进入新时代，需要推动包括人民政协制度在内的中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，需要最大限度把各方面智慧和力量凝聚起来。这“两个需要”是习近平总书记对新时代发展社会主义民主政治提出的两项基本要求，决定了人民政协在新时代的新方位新使命。人民政协作为中国共产党领导的统一战线组织，根本目的就是帮助党解决好人心向背和力量对比的问题，解决好汇聚天下智慧和力量共襄伟业的问题，使党和人民的事业建立在更加广泛、更加强大、更加牢固的社会基础之上。实现好这个目的，政协工作就需要做到建言資政和凝聚共识双向发力。如何通过健全完善“双向发力”的制度、程序和机制，推动人民政协制度更加成熟更加定型，把我国社会主义民主政治的优势和特点更加充分地发挥和彰显出来，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出应有的贡献，是新时代人民政协必须完成好的重要任务，也是必须回答好的历史课题。

经过70年的探索与发展，人民政协已形成了以政协章程为基础，以各项规定、条例、通则、办法为基本架构的制度体系。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，与其他协商民主形式相比积累了较多的工作经验，但是从整个民主政治发展的情况看，从新时代人民政协新方位新使命的要求看，人民政协制度体系特别是“双向发力”的制度体系还处在进一步健全完善阶段，深入实践与探索涉及的问题较多，强化思想政治引领、提高协商建言成效等诸多方面都需要我们不断探索与研究。

提升制度化水平。习近平总书记指出：“人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。”这是我们把握人民政协性质与定位的根本遵循。宪法虽然对人民政协作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织做了界定，从实际情况看，人民政协制度体系特别是“双向发力”的制度体系建设尚缺乏法律层面上的支撑。比如中共中央对发挥人民政协专门协商机构重要作用的要求是十分明确的，但目前在协商议政平台建设、协商民主程序规定、协商成果运用等方面尚无明确具体的制度法规，人民政协制度体系特别是“双向发力”的制度体系建设任重而道远。

提升规范化水平。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，人民政协尽管不是权力机关，但作为协商民主的专门协商机构和多党合作的议政平台，需要对包括“双向发力”在内的人民政协履职制度以及支撑履职的工作制度予以规范。比如中共中央文件明确规定，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。但现有的协商民主制度相互协调、有效对接不够。《党委议事规则》《政府工作条例》等规章，与政治协商纳入决策程序的要求还不相匹配。有些涉及协商性的制度规定弹性较大，要求较多，操作性、执行性、程序化不强。再比如，面对经济社会结构的变化、利益格局的调整，要最大限度凝聚社会共识，人民政协界别设置和统战功能作用发挥有待进一步规范。

提升科学化水平。推进人民政协健全完善“双向发力”的制度体系，一方面需要充分发挥人民政协作为专门协商机构的重要作用，从协商计划的制订、协商议题的选择、协商活动的开展，各方面制度都需要科学合理、健全完善。现在我们组织开展的一些协商活动有的流于形式、协商成果转化不尽如人意、建言资政的质量水平不高，除了组织谋划调研不到位、交流不充分、讨论不深入外，一个重要因素就是协商机制建设不够到位，特别是考核、评价、监督、追责等机制还不健全。另一方面，需要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为一切履职工作的中心环节。当前社会阶层结构复杂多样前所未有，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多前所未有，多元思想文化交流交融交锋前所未有。只有坚持正确的原则和运用科学的方法才能收到凝聚共识的效果，需要建立健全与之相适应的制度机制予以科学引导和规范保障。

二、健全完善“双向发力”的制度体系需要把握的原则

健全完善“双向发力”的制度体系是一个实践性强、循序渐进、不断深化的过程，应该紧跟时代前进的步伐，注重把握好四个方面的原则。

必须坚持双向发力与党政工作相衔接。习近平总书记指出，人民政协是政治组织，首要的是坚持中国共产党的领导。建言资政和凝聚共识双向发力能否做到位，关键还在于加强和完善党对人民政协工作的领导，实现双向发力与党政工作有效衔接。制度设计必须“跳出政协”抓双向发力，解决好重视政协内部制度，忽视与党政工作制度配套衔接的问题。在党委统一领导下，党委、政府、政协相关机构要加强衔接配合，从建立同党外知识分子、非公有制经济人士、新社会阶层的有效沟通联络机制，以及年度协商工作计划制订实施、组织重大协商课题、协商成果督促反馈等制度建设入手，共同推动“双向发力”制度体系建立完善。

必须坚持“自上而下”和“自下而上”相结合。人民政协履职是自上而下、自下而上系统运行、有机统一的民主形式，应该把上下结合、以上率下、以下促上作为完善“双向发力”制度体系的重要原则。一方面，中共中央和全国政协从加强顶层统筹性制度建设入手，推进“建言资政、凝聚共识”各项制度的完善，把党的思想和主张转化为各级政协的履职规范和行动指引;另一方面，地方党委和政协组织应坚持实践第一，勇于探索实践，总结经验，固化成策，制定完善符合中国特色社会主义民主政治建设发展方向、切合自身实际的综合性和专门性制度文件，并及时反映存在的问题。一些重大制度制定实施前，中央可选择合适的地方有计划、有步骤地开展试点，成功之后加以推广，提高制度设计的针对性和实效性。

必须坚持建言资政与凝聚共识相融合。凝聚共识做的是凝聚人心的工作，解决的是一致性和多样性的问题，只有人心齐了、方向准了，一致性才有保障，多样性才会彰显，建言资政才能正确有效地集中各方面的智慧和力量，才能体现建言资政的价值和作用。习近平总书记在中央政协工作会议上明确指出，一致性是共同思想政治基础的一致，多样性是利益多元、思想多样的反映，要在尊重多样性中寻求一致性，不要搞成“清一色”。我们要看到，建言资政的过程既是发扬民主、实现人民当家作主的过程，也是科学决策、民主决策的过程，更是统一思想、凝聚共识的过程。通过提升人民政协建言资政水平，真正發挥出政协组织包容各界、联系广泛的独特优势，才能凝聚更大范围的共识，增进更为广泛的团结。健全完善“双向发力”的制度体系应协调推进“建言资政、凝聚共识”各项制度建设，从制度创新上促进两者有效融合，让双向发力更精准更高效。

必须坚持主体性与参与性相一致。人民政协是实现公民有序政治参与的重要平台和载体。探索和推动“双向发力”制度体系完善，既应注重人民政协内生力量作用的发挥，也应注重团结吸纳外部力量融合;既应注重激发政协委员主体作用，也应为公民有序参与创造条件。应着眼提升委员的政治把握、调查研究、联系群众、合作共事等能力，在健全完善政协委员服务管理制度上下功夫;立足协商于民、协商为民，完善政协组织和政协委员深入群众、团结各界、集合众智的相关制度;着眼引导公民通过人民政协广泛深入有序地参与我国政治生活，建立以依法、平等、理性、适度为基本原则的具体运作和督促保障等制度，努力让群众感到政协离自己很近。

三、健全完善“双向发力”的制度体系需要突出的重点

推进“双向发力”的制度体系建设，必须立足新时代新方位，将健全完善综合性制度与专门性制度、实体性制度与程序性制度、政协内部制度与党委政府相关制度有效结合起来，形成相辅相成、衔接配套的有机整体，使人民政协“双向发力”有章可循、有据可依，也更精准更高效。我们认为，人民政协“双向发力”的制度体系应由四个方面构成。

顶层统筹性制度。顶层统筹性制度应该是对人民政协的性质定位、功能职责、组织构架、履职原则、内容形式、程序流程、工作组织等进行总体安排和部署的规范，具有统领和管总的作用。包括：宪法对人民政协工作的相关规定，政协章程，党的代表大会报告及中央文件中关于推进人民政协工作的重大部署，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中共中央办公厅关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》等重大制度性安排文件，党和国家领导人有关人民政协双向发力的重要讲话和论述。立足当下，着眼长远，深入推动顶层统筹性制度健全完善，需要进一步完善以下三个方面的制度：一是出台中央层面关于人民政协“双向发力”的制度性文件。这次中央政协工作会议将下发新时代加强和改进人民政协工作的实施意见，这就为各级政协组织“双向发力”提供了根本遵循。二是完善法律法规层面的“双向发力”制度。在中共中央对人民政协双向发力做出一系列制度性规定的基础上，研究制定关于“双向发力”的法律法规，对人民政协“双向发力”的主体、内容、程序等做出具体法律规定。三是出台地方层面的人民政协“双向发力”实施意见。按照中共中央文件精神，地方政协要及时协助本级党委，结合工作实际，制定地方政协层面的加强人民政协“双向发力”的实施意见。对“双向发力”的内容、形式、程序，政协双向发力与党委和政府工作的有效衔接，成果转化运用等方面做出制度规定，为让双向发力更精准更高效创造良好基础。

具体运作性制度。具体运作性制度是对人民政协履行“双向发力”职能，开展协商、监督、参政议政和团结统战以及经常性工作，做出的专门规定。这方面制度全国政协和地方政协已经出台了不少，建议按照“缺什么、补什么”的原则，重点围绕广泛凝聚共识和提高建言资政质量两方面，研究制定明确具体规定，增强“双向发力”履职工作的可操作性和规范性。一是在广泛凝聚共识方面，通过全面加强政协系统党的建设，使党组织的建设与凝聚共识的要求相适应;强化政协组织中中共党员的党员意识，充分发挥党员委员在凝聚共识中的表率作用;加强参加政协各党派、团体领导成员的责任担当;建立委员学习座谈会制度;建立党外委员、港澳华侨委员专题视察制度;建立党员领导干部委员与党外委员谈心谈话制度;健全完善接待和处理委员来信来访制度;发挥“委员之家”等联系新的社会阶层代表人士新渠道作用;发挥多媒体融合新平台载体作用。二是着力提高建言资政质量方面，建立和完善建言资政的制度安排，明确政协经常性建言资政的重要事项、时间节点、途径方式;发挥智库作用，为高质量建言资政提供智力支持;建立政协工作务虚会制度，为建言资政理清思路、把好方向;建立协商议政质量体系，制定建言资政的评价标准和评价方法，解决建言资政的评价问题;加强和改进调查研究，促进调研工作提质增效;制定更好发挥专门协商机构作用的办法，完善协商方式、丰富协商内容，运用多种平台和形式，形成广泛深入参与的协商渠道;提高政协民主监督的实效，坚持协商式监督，坚持在参与服务中监督、在监督中参与服务，协助党委政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。

主体履职性制度。主体履职性制度应该是加强人民政协组织建设，发挥“五位一体”作用的制度规范。应该包括：人民政协发挥民主党派、工商联、无党派人士重要作用;发挥界别优势作用;发挥政协委员主体作用;发挥专委会基础作用;发挥政协机关服务保障作用等制度。一是健全完善团结合作方面制度。健全完善各民主党派、工商联和无党派人士参加政协活动的制度，保障他们在政协的各种会议上以本党派名义发表意见，开展调研视察，提出提案，反映社情民意。加强人民政协海外联谊、对外友好交往等工作的制度建设，用好的制度推动凝聚共识、汇聚力量。二是健全完善发挥界别作用制度。完善政协领导同志和专门委员会联系界别的制度，建立健全界别召集人制度、健全政协办公厅（室）和专门委员会服务界别的工作机制和保障机制。探索通过界别密切联系群众，畅通民意渠道的具体措施与办法，努力做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪的工作。三是健全完善发挥政协委员作用相关制度。建议一方面应完善政协委员履职服务、联系沟通、履职评价等操作规范，为委员作用发挥创造条件;另一方面完善政协委员产生、退出相关制度，在坚持党管干部、党管人才原则的前提下，发挥好政协党组、常委会、主席会议在协商委员产生中的作用，特别是在换届时对留任委员要更多地听取来自政协的意见与建议。

督促保障性制度。督促保障性制度应该是保证政协“双向发力”与党委政府工作有效衔接、履职活动正常开展、履职成果及时转化运用的制度。主要应包括：知情明政、信息公开制度;委员提案、社情民意办理的跟踪问效制度;履职成果整理、报送、反馈制度;政协履职与外部联系等一系列制度。这方面制度目前还不够完善，应在实际中总结固化有益经验和有效做法，形成操作性强的规范。一是党委、政府、政协应共同建立完善知情明政制度。这包括党委、政府召开重要会议、组织重要活动，邀请政协领导和政协委员参加会议、听取情况、征询意见的规范;党委、政府领导及有关部门负责人参加政协重大协商活动，通报有关情况的规范性要求;政协组织调研视察等协商活动时，党委、政府及有关部门信息公开制度;党委、政府及有关部门的年度工作部署、领导讲话、年度总结知情通报等制度。二是党委、政府、政协应共同建立办文办事协调衔接制度。对于已经明确了的人民政协“双向发力”内容、形式、程序和相关规定，党委、政府要修订衔接相关的工作程序、办事规则和规章制度，保障和支持政协履行职能。三是党委、政府、政协应共同建立“双向发力”履职成果的督办考评制度。建立健全政协“双向发力”履职成果反馈及督办制度，促进履职成果办理落实。

（作者系镇江市政协党组书记、主席）

责任编辑：高 莉