基层检察院检委会运行中的问题及对策

刘 中

（314200 平湖市人民检察院 浙江 平湖）

《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）、《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《议事和工作规则》）均规定检委会职责是讨论决定重大案件和其他重大问题，《人民检察院检察委员会议题标准》（以下简称《议题标准》）为确保检委会议事质量，提高工作效率，对检委会的议题材料进行了规范。近年来，随着检察制度建设的不断深入，检委会工作机制逐步完善，但不可否认，当前基层院检委会工作中仍存在诸多问题，导致检委会议事议案质量和工作效能没有得到充分发挥。笔者对所在基层院近五年来检委会工作开展情况进行梳理，总结检委会运行中的问题，分析问题产生的原因及不利影响，然后就如何规范检委会运行提出建议。

一、检委会运行不规范现状

（一）检委会实际运行次数较少，应然职能和实然作用存在差距

《组织法》规定，检委会履行的职能有总结检察工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件，讨论决定其他有关检察工作的重大问题。《议事和工作规则》规定，检委会会议一般每半个月举行一次，必要时可以临时召开会议。虽说在具体运行中不能因为追求次数而将不重要的议题上会，但检委会召开的次数过于偏少，势必影响其应有职能充分发挥。

（二）检委会议题范围单一，上会议题中，议案的多，议事的少

检委会的业务决策职能包括议案职能和议事职能，《议事和工作规则》对检委会的议题范围进行了细化，其中有四项职责与议案职能有关，有六项职责与议事职能有关，议事职能多于议案职能。但在实践中检委会的工作重心是围绕案件而展开，主要关注焦点是具体个案，而对讨论决策重大业务报告、业务经验总结等议事工作关注相对较少，普遍存在着“重议案、轻议事”、“重微观、轻宏观”的问题，议事职能在一定程度上被虚化。

（三）检委会议案中，涉及事实认定的多、议案来源单一、讨论结果趋同

司法实务中，重大、疑难、复杂案件一方面体现在事实认定困难上，另一方面在法律适用上存在争议，但提交检委会讨论的大部分是关于事实认定方面的案件。检察业务工作具有全面性，刑检业务除了公诉，还有侦查监督工作，不同的部门在办案过程中同样也会遇到疑难复杂问题，需要检察机关最高业务机构进行解决。提交检委会讨论的案件，意见一致的多，争议性不大，与上会讨论的重大、疑难、复杂案件性质不相符。

（四）检委会办事机构不健全，存在“合署办公”情况

《组织条例》规定，各级人民检察院应当设立检委会办事机构或者配备专职人员负责检委会日常工作。检委会办事机构具有多种职责，其中包括对提交检委会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核，提出法律意见。检委会没有设立专门的办事机构，也没有配备专职人员，而是由办公室工作人员兼职检委会日常工作。

二、检委会运行不规范原因及存在的弊端

（一）对提交检委会审议的议题范围把握不准

《人民检察院检委会议题标准》规定，提请检委会审议的议题，应当属于《议事和工作规则》规定的事项和案件。对于案件，由于是涉及到具体法律问题，容易确定由检委会加以审议，但是对于审议事项，由于范围较广、内容较杂，与院务会、党组会的议事范畴不容易区分，将本来由检委会审议的事项都放在院务会议或党组会议中，从而造成检委会会议数量的不足，也带来检委会议案与议事比例失调。虽说检委会大部分委员是党组成员或院领导，但还有一部分人员为部门人员，将本该由检委会讨论的事项放在院务会议或党组会议进行解决，实际上是剥夺了部分委员参政议政的权利。

（二）实务中遇到的疑难复杂案件难点大多数都是事实认定问题

无论是审查逮捕还是公诉，承办人最不愿意碰到的都是“零口供”案件，由于缺乏口供，需要有更多的旁证去加以印证，但对于证据是否达到“确实充分”程度，不同的人认识不一。实践中，多数检委会委员议案停留在听取承办人口头汇报上，由于议题报告的概括性较强，承办人汇报案件又容易受到主观因素影响，可能会站在自己的立场选择性地进行举证，导致委员掌握的信息不全面、不精确，从而也影响到思考判断准确性。

《议事和工作规则》规定委员发表意见顺序为：先由检委会专职委员发表意见，接着由未担任院领导职务的委员发表意见，最后由担任院领导职务的委员发表意见。但检委会专职委员又担任部门负责人，与提请检委会审议的议题存在利害关系，不易保证其议案的中立性，专职委员的发言可能具有导向作用，给其他委员的独立性判断带来干扰，从而导致承办人意见、科室意见与检委会意见趋于一致。

（三）对提交检委会讨论案件的标准规定比较笼统，操作性不强

《议事和工作规则》规定审议有重大社会影响或重大意见分歧的案件需要经检察长决定才能提交检委会讨论，案件是否提交检委会讨论决定一要看案件是否重大，二要看检察长是否同意，而这两方面均没有具体标准，规定不明确导致检察机关对上会案件“自我定义”，是否属于重大案件几乎完全出于案件提请人的主观推测。实践操作的随意性较大，导致一些本应提交检委会讨论的案件未能提交。另外有的案件审查期限短，提交检委会讨论时间不足也是一个重要的原因。侦查监督部门具有审查逮捕和立案监督、侦查活动监督职能，办理案件过程中同样也会遇到事实认定和法律适用问题，为什么提交检委会讨论的都是公诉案件，而审查逮捕案件鲜有提交？原因就是审查逮捕的期限性问题，对于犯罪嫌疑人被羁押的审查逮捕案件为七日，案件提交检委会的流程较复杂，在审查期限内完成自己审查再提交检委会讨论决定就非常困难。审查逮捕对案件定性的把握直接影响案件走向，如果把关不严，会从源头上发生错误，影响面会更大。所以对于逮捕环节疑难复杂案件更需要提交检委会进行讨论，由检委会根据案件事实和证据充分讨论后作出决定。

（四）由于编制、职数等原因，难以设立专门的检委会办事机构

基层检察院存在的共同问题就是案多人少，人员编制本来就短缺，加上检委会日常开展工作“不勤”，设立专门的办事机构或配备专职人员就成为一种“奢望”。由于办公室工作人员另有繁杂的办公室事务，难以全面地开展检委办参谋助手、管理协调、总结指导和督办落实等工作，检委会委员又多是院领导，没有时间和精力专门从事案件的审查、政策法规司法解释的收集、积累以及业务部门的咨询，会导致对讨论案件或事项准备不充分，检委会议事质量和议事效率难以提高，直接影响检委会职能的发挥。检委会专职委员兼任部门负责人，不能对上会的议题进行实体性审查，提出处理，也影响了检委会职能作用的发挥。

三、规范检委会运行的路径

（一）明确检委会的职能定位

1.准确界定检委会议事范围

基层院可以根据在实践中的经验制定区分细则，如贯彻执行党的路线、方针、政策和重要会议精神，讨论本单位政治重大问题，干部管理任用等议题属于党组会范畴；院内行政重要事宜，研究各种行政制度等属于院务会范畴。而检委会的议事职能主要表现在与检察业务相关的重大问题和新情况，要突出对国家法律政策的理解把握、突出对同级人大决议的执行情况审议、突出贯彻执行上级检察机关部署重大活动开展情况的审议、突出对检察院工作报告和专项工作报告的审议。[1]要明确规定检委会和党组会（院务会）的职权界限，应当由检委会审议的事项就不要拿到党组会（院务会）上提议，非委员领导可以列席检委会会议，了解检委会的议事内容，需要党组会（院务会）讨论决定的也不要安排在检委会上。加强检委会对案件质量的评查工作，对院内业务部门办案质量情况进行抽查评审，对不捕不诉、捕后撤案、判无罪等案件重点监督，形成质量调查报告，充分发挥检委会的宏观指导作用。检委办做好议题的审查工作，做到不属于检委会议事范畴的绝不上会，属于检委办讨论范畴的事项未经检委会讨论一概无效。

2.限定检委会议案范围

一是科学界定“重大案件”的标准和范围，虽然《议事和工作规则》将审议、决定重大疑难、复杂案件列为检委会议题范围，但对什么样的案件才能称做重大疑难案件，缺乏具体的评判标准。有太大的自由裁量空间使许多本应由检察官负责处理的案件进入检委会讨论，影响了其他重大案件的讨论。基层院应根据实际情况，对“重大案件”进行归类列举，如：罪与非罪存在争议的案件，这类案件批捕或起诉会因为无罪带来国家赔偿的风险；涉众型犯罪案件，因经济利益和社会矛盾产生的群体性事件牵涉人员多，处理不当会引发更大的社会矛盾；舆论高度关注的重大、敏感案件，如果处理不当很带来很大的负面影响。

二是规定检委会只对案件的定性进行讨论。《议题标准》规定，提请检委会审议的案件，应当事实清楚，证据确实、充分，这项规定其实也是对上会讨论的案件进行了限制。伴随着新一轮司法改革的推进，为了更好地发挥检委会的制度优势，实现检察官办案责任制与民主集中制的优势互补，使之更加契合检察发展规律，保障检察改革协调有序推进，我们有必要重新定位其功能作用。在检察官员额制改革的背景下，我们有必要确保检察官相对独立的办案主体地位，重新界定检委会对重大案件的司法处断范围。案件的事实认定及证据采信理应交由员额检察官承担，检委会的职能应从案件的事实认定和法律适用的双重作用简化成对法律适用的司法评议，将工作重点放在对法律适用争议及典型案件办理经验的总结推广上。这样做的好处既减少检委会议案的范围，又防止员额检察官把本应由自己所承担的办案风险通过提交检委会讨论方式转移掉。适度弱化检委会在“案件办理”上的决策者角色，并不是彻底否定检委会的业务决策机构定位，而是遵循司法亲历规则，减少检委会介入对案件事实认定问题，将其主要精力集中在法律适用以及业务指导、内部监督等议事职能上。换言之，即限缩检委会在案件事实认定方面的议案职能，拓展并强化检委会的业务指导、内部监督等议事职能，形成议事为主、议案为辅的检委会职能配置格局。[2]

（二）健全检委会运行机制

1.成立专门的办事机构

《组织条例》规定各级检察院应当设立检委会办事机构或者配备专职人员，负责检委会日常工作。为了更好地发挥检委会实际作用，应统一设立检委会办公室作为检委会的办事机构。通过规范检委会的议事议案范围后，检委会的工作开展会进入一个良性循环中，检委办承担着承上启下、协调沟通、服务保障的任务，对于检委会正常、高效开展工作起着积极而重要的作用。考虑工作的特殊性，应安排有法律专业背景和有实践经验的人员进入检委会办公室，办公室组成人员由检委会专职委员和检委会秘书组成，检委会专职委员可以起到实体把关作用，提高检委会议事（议案）的准确度和质量。

2.健全检委会议事程序

一是注重检委会运行的程序化，把规范程序作为提高检委会工作质量的核心要素来抓，严把提案、审查、议事、督办“四关”，以确保检委会的议事质量和决定执行力。二是设置提请检委会审议议题的时限，为了提高检委会审议事项和案件的质量和效率，对议题拟提请检委会审议的时间、方式和内容应当有明确而硬性的规定，除了个别特殊类型案件之外（如审查逮捕案件），一般议题的提出都要在召开检委会至少3日之前提出。承办人应当将相关材料报检委办，检委办在及时审查之后，及时将材料发送至各委员手中，以确保委员对议题提前了解，熟悉证据情况和意见分歧等，以便查阅资料，发表意见。案件材料阅读后委员应将个人意见以及理由以书面形式递交检委办，以示已阅卷并研究。三是充分利用多媒体技术，办案人通过多媒体将相关的书证、物证、视听材料等进行展示，最大限度还原案件真实，增加委员的亲历性，为检委会准确高效的进行决策提供条件。

（三）提高检委会运行能力

1.规范检委会委员的选任标准及任免程序

第一严格选任条件，优化委员结构，将检察业务精通、职业伦理素养高的检察官充实到检委会，做到专业化人才和经验型人才相结合，理论与实践并重。弱化检委会委员身份行政化，突出专业化，除院领导外，其余检委会委员名额按照业务性要求，明确业务部门负责人以及资深检察官可以担任，其他非业务院领导和非业务部门负责人不得担任委员；第二严格选任程序，引入竞争性机制，可采取检察业务考试、公开答辩以及业务素能评比等方式进行选拔；第三建立考核和退出机制，对于考核不合格或长期不办案，不适宜从事检委会工作的委员，通过相关程序免去其委员资格。

2.提高检委会委员的专业化水平

根据《关于改进和加强检委会工作的通知》规定，检委会委员应当努力提高自身素养，注意学习和掌握法律以及与检察工作相关的经济、科技知识，提高议事能力和水平，所以必须落实检委会学习制度，要求委员及时进行知识储备和更新，以适应快速发展的外部司法环境。通过集体学习讨论、定期开展自学、邀请专家学者开设讲座、高校授课等方式提升理论水平；通过庭审观摩、专题调研、业务交流、参与业务部门案件讨论、参与重点专题案件办理等方式来提升业务水平。

3.强化检委会专职委员的地位及职能

首先，明确专职委员的任职条件和地位，严格检委会专职委员法律资格和准入制，专职委员比一般委员在政策水平、业务知识、司法实务、组织协调等方面综合素质更高一筹。作为一项制度创新，检委会专职委员主要是为解决检委会讨论议题时缺乏司法亲历性的缺陷和获取信息递减的矛盾，并使其成为独立的制衡主体（相对于业务部门）而设立的。[3]《关于改进和加强检委会工作的通知》规定，为改善检委会的结构，各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。一方面需要明确专职委员不是检察机关的行政领导，而是检察业务方面的法律专家，应区别于检察机关的副职领导，在检委会中其应“扮演相比其他检委会委员更高瞻远瞩地对议事议案发表决定性参谋意见的角色”，[4]另一方面要明确专职委员是独立于其他委员的法律专家，应当分管检委会办事机构工作，对检委会议题进行实质性审查，杜绝兼任其他检察业务部门负责人或其他院级领导，以充分保障专职委员科学有效地履行职责。

其次，明确职责范围，专职委员应突出在检委会事前审查、事中引导、事后监督中的起实质性作用。对提请检委会讨论决定的案件，进行实体审查，提出书面审查意见，作为重要参考。对提请检委会讨论决定的事项进行审查，提出书面审查意见，供检委会决策参考。在构建以审判为中心的诉讼制度改革中，专职委员应发挥桥梁纽带作用，一方面重视对重大疑难复杂案件的提前介入、引导侦查取证，把稳案件的进口，另一方面加强与人民法院审委会的联系沟通和工作协调，把牢案件的出口。